Planeamiento y gobernanza metropolitana: Barcelona y Madrid comparan modelos para compartir aprendizajes

El Canódromo de Barcelona ha acogido este viernes la segunda sesión del ciclo "Barcelona/Madrid 2050", impulsado por el Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona (PEMB) en el marco de la Capital Mundial de la Arquitectura 2026. Con el título "Barcelona/Madrid: dos maneras de ser metrópoli", la jornada ha reunido a personas expertas de las dos ciudades para contrastar modelos de planeamiento urbanístico y de gobernanza metropolitana. Una de las principales conclusiones compartidas ha sido que, a pesar de partir de modelos urbanos diferentes, el hecho de hacer frente a retos comunes obliga a compartir aprendizajes, en especial sobre cómo integrar la dimensión metropolitana.

Oriol Estela, coordinador general del PEMB, ha recordado que el ciclo parte de una primera sesión de carácter panorámico y que este segundo encuentro y los que sigan deben servir para profundizar en los grandes ejes estructurales que condicionarán el futuro de las dos metrópolis. "No queremos confrontar modelos", ha subrayado Estela, "sino poner énfasis en que podemos aprender los unos de los otros".

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Planeamiento urbanístico: tiempo, participación y tecnología como nuevos ejes del urbanismo metropolitano

El primer diálogo, entre Xavier Mariño, director de Políticas Urbanísticas y Espacios Naturales del AMB, y Myriam Peón, directora general de la Oficina del Plan "Sueña Madrid" del Área de Urbanismo, Medio Ambiente y Movilidad del Ayuntamiento de Madrid, ha puesto de manifiesto dos puntos de partida muy diferentes. Barcelona hace más de una década que trabaja en el Plan Director Urbanístico Metropolitano (PDUM) desde un marco institucional consolidado como es el AMB; Madrid, en cambio, acaba de iniciar por primera vez un ejercicio de planeamiento estratégico, con una normativa urbanística vigente desde 1997 y desde la singularidad de una metrópoli articulada en torno a un municipio de grandes dimensiones.

Mariño ha explicado que el PDUM estructura el territorio metropolitano a partir de cinco grandes principios: la preservación de las funciones ecológicas, el refuerzo del modelo policéntrico mediante avenidas metropolitanas y corredores verdes, la priorización de la intermodalidad y la accesibilidad, el equilibrio de los tejidos urbanos para hacerlos más inclusivos y saludables, y la mejora del metabolismo urbano reduciendo la dependencia de recursos externos. "En un territorio metropolitano maduro como el nuestro, el modelo de crecimiento ya no puede consumir suelo", ha afirmado, "lo que hace falta es transformar lo que ya tenemos y completar la ciudad: somos capaces de doblar la capacidad de vivienda respecto al planeamiento actual sin ampliar el suelo urbanizable".

Por su parte, Myriam Peón ha reconocido abiertamente que Madrid ha partido con retraso en materia de planificación urbana. La ciudad ha crecido durante décadas sin un marco estratégico que orientara esta expansión y, según ha explicado, ahora es el momento de corregir esta carencia. Desde la Oficina Sueña Madrid, el Ayuntamiento ha impulsado un modelo de urbanismo previo al planeamiento formal basado en tres grandes apuestas innovadoras.

La primera ha sido incorporar el factor tiempo como variable urbanística: "el tiempo es oro para la ciudadanía", ha asegurado, "y en urbanismo queremos que cada infraestructura se construya en el momento en que es necesaria, no años antes ni años después". La segunda ha sido el uso intensivo de la tecnología como base de la planificación, con simuladores estratégicos que permiten visualizar escenarios futuros, como la conexión de una gran área verde desde la Sierra hasta el río Tajo. Y la tercera ha sido la apuesta por un urbanismo adaptativo e híbrido: "ya no tenemos que expandirnos sino equilibrar lo que tenemos; nos gustan las ciudades densas, híbridas y conectadas".

Los dos ponentes han coincidido en dos ideas fundamentales. La primera: la participación ciudadana debe incorporarse al proceso urbanístico desde el inicio y no limitarse al trámite final de alegaciones. "Hay que consensuar desde el principio los objetivos de ciudad", ha dicho, "porque dejarlo al final del trámite de información pública es morir en papeles, no es participar". Mariño ha añadido que incorporar la ciudadanía desde el comienzo hace el proceso más complejo, "pero el producto final es mejor y se consiguen consensos más sólidos".

La segunda coincidencia ha sido la necesidad de actualizar la legislación urbanística vigente, concebida aún para modelos expansivos sobre nuevo suelo urbanizable e insuficiente para afrontar la complejidad de los entornos urbanos consolidados.

Cuando se les ha preguntado qué podía aprender cada ciudad de la otra, el tono ha sido especialmente sincero. Mariño ha reivindicado la necesidad de establecer espacios formales de colaboración y ha apuntado que tenía la percepción de que Madrid mantenía una relación más fluida con la Comunidad Autónoma y con el Estado. Peón lo ha desmentido sin ataduras: "tan bueno quisiera decir que tenemos colaboración estrecha con el Estado; estamos llamando puertas". Y ha añadido: "Madrid lo puede aprender todo de Barcelona: ¿cómo vais a conseguir tener un área metropolitana? Lo tenemos muy difícil. Tan bueno pudimos aprender de la cooperación entre municipios que vosotros ya tenéis", haciendo referencia a que, a pesar de sus limitaciones, Barcelona dispone de un capital institucional metropolitano que Madrid aún no ha conseguido consolidar.

Gobernanza metropolitana: ¿quién debe gobernar más allá de los límites administrativos?

El segundo diálogo ha reunido a Rosa de la Fuente, vicerrectora de la Universidad Complutense y especialista en geografía política, y Mariona Tomàs, profesora de Ciencia Política en la Universidad de Barcelona y miembro del Grupo de Investigación en Estudios Locales.

El debate ha arrancado constatando una paradoja compartida: las dos metrópolis han desbordado sus límites administrativos, pero las instituciones encargadas de gobernarlas no han evolucionado al mismo ritmo.

Tomás ha situado sobre la mesa el principal hilo conductor de su investigación: "los retos son los mismos en todas las metrópolis —vivienda, cambio climático, desigualdades— pero la forma de afrontarlos es radicalmente diferente en función de los instrumentos que tienes". En el caso de Barcelona, ha destacado que el AMB proporciona un marco institucional consolidado para abordar estos retos a escala supramunicipal, pero también ha advertido de un límite estructural: la metrópoli funcional de cinco millones de habitantes supera ampliamente los 36 municipios integrados en el ente. "El territorio funcional ha superado los límites del AMB y hay muchos municipios que sufren las dinámicas metropolitanas sin tener voz ni voto en las decisiones", ha alertado.

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De la Fuente ha descrito, en cambio, un escenario más fragmentado en Madrid: "no hay un clamor social ni político por un área metropolitana, pero sí hay incentivos que empiezan a forzar a pensar en términos metropolitanos". Según ha explicado, uno de los principales estímulos ha provenido de las políticas europeas y de los fondos comunitarios, que exigen coordinación entre municipios. "La financiación europea condicionada a la cooperación es muy motivadora", ha reconocido.

También ha descrito una realidad territorial profundamente segregada, con municipios y barrios populares concentrados en el sur y sureste, de carácter más industrial, y otros municipios fuertemente vinculados al sector terciario. Esta dualidad, ha apuntado, refuerza aún más la necesidad de una mirada supramunicipal.

El debate sobre el encaje de las dos metrópolis dentro de sus comunidades autónomas ha evidenciado otro paralelismo incómodo. Tomás ha recordado que el AMB ha tenido que construir proyección internacional porque no disponía del reconocimiento normativo necesario para acceder a los fondos europeos en igualdad de condiciones con municipios y provincias.

En Madrid, por el contrario, la Comunidad Autónoma ejerce de facto algunas funciones metropolitanas, pero De la Fuente ha advertido de los límites de este modelo. "Cuando Gallardón era alcalde y Aguirre presidenta, se llevaban fatal porque cada uno tenía prioridades políticas diferentes", ha recordado. "No es tanto quien lidera sino si hay un propósito común", ha concluido.

Tomás también ha hecho un repaso de iniciativas metropolitanas fallidas o incipientes en España —como Vigo, Valencia, Sevilla o las Islas Baleares— para reforzar una idea central: "cuando las iniciativas no tienen una institución estable detrás, dependen del liderazgo y del momentum político; si cambia el color político o las condiciones, desaparecen".

En este sentido, ha remarcado que una de las principales fortalezas del AMB es precisamente su continuidad institucional y su capacidad técnica, factores que le han permitido sostener proyectos relevantes incluso en contextos políticos adversos.

La sesión también ha abordado la posibilidad de implantar la figura de una alcaldía metropolitana, una propuesta que las dos expertas han descartado. Tomàs ha explicado que, en un entorno tan monocéntrico como el barcelonés —donde la ciudad central concentra aproximadamente la mitad de la población metropolitana—, esta figura simplemente reproduciría los equilibrios de poder existentes. "Un alcalde metropolitano tiene más sentido en entornos policéntricos, como Manchester, donde la ciudad central no es mucho más grande que las demás".

De la Fuente ha planteado una alternativa más pragmática: "a veces no hace falta una nueva institución; lo que hace falta es un presupuesto común de la metrópoli con capacidad impositiva propia". Tomás ha coincidido en el diagnóstico: mientras el presupuesto del AMB dependa principalmente de transferencias de otras administraciones, las políticas continuarán condicionadas por quienes aportan los recursos.

Más allá de los modelos: la necesidad compartida de cooperación

Más allá de las diferencias entre modelos, las dos mesas han compartido una idea de fondo: la complejidad de los retos metropolitanos ha avanzado más rápidamente que las instituciones y los instrumentos normativos pensados para gestionarlos.

Tanto desde el planeamiento como desde la gobernanza, Barcelona y Madrid afrontan una misma paradoja: los grandes problemas urbanos no entienden de fronteras administrativas, mientras que las herramientas para abordarlos continúan limitadas por estos mismos límites.

De la Fuente lo ha sintetizado así: "el reto es cómo poner de acuerdo actores con intereses contradictorios y además polarizados por incentivos electorales". Una reflexión que, de hecho, podría resumir buena parte del debate de la jornada y que apunta a una cuestión central: más que de modelos institucionales, el debate trata de voluntad política y de cultura de cooperación.

En esta misma línea, Tomás ha reivindicado el papel de los planes estratégicos metropolitanos —como el que impulsa el PEMB— como instrumentos capaces de generar espacios de coordinación estable: "en España falta cultura de cooperación; para fomentarla es necesario que haya incentivos e instrumentos que obliguen a pensar en común".

El cambio climático ha emergido a lo largo de la sesión como un posible vector de transformación metropolitana. De la Fuente lo ha formulado explícitamente: "el cambio climático podría ser el eje para empezar a impulsar políticas metropolitanas" en Madrid, especialmente ante una movilidad orbital en la primera corona que ya no se puede abordar desde una lógica estrictamente municipal.

Mariño, por su parte, ha remarcado que el PDUM incorpora la resiliencia urbana como uno de sus principios centrales: reducir la dependencia de recursos externos, reforzar la autosuficiencia energética e hídrica y maximizar el reciclaje de recursos.

Esta sesión, moderada por la redactora jefa de política en La Vanguardia, Silvia Angulo, es la segunda de un ciclo de debates para repensar el futuro de las dos ciudades con el horizonte puesto en el 2050 con el fin de contrastar modelos urbanos y estrategias de futuro con retos comunes como la gobernanza, la cohesión social o la sostenibilidad.