Planejament i governança metropolitana: Barcelona i Madrid comparen models per compartir aprenentatges

Oriol Estela, coordinador general del PEMB, ha recordat que el cicle parteix d’una primera sessió de caràcter panoràmic i que aquesta segona trobada i les que segueixin han de servir per aprofundir en els grans eixos estructurals que condicionaran el futur de les dues metròpolis. “No volem confrontar models”, ha subratllat Estela, “sinó posar èmfasi en què podem aprendre els uns dels altres”.

Planejament urbanístic: temps, participació i tecnologia com a nous eixos de l’urbanisme metropolità

El primer diàleg, entre Xavier Mariño, director de Polítiques Urbanístiques i Espais Naturals de l’AMB, i Myriam Peón, directora general de l’Oficina del Pla “Sueña Madrid” de l’Àrea d’Urbanisme, Medi Ambient i Mobilitat de l’Ajuntament de Madrid, ha posat de manifest dos punts de partida molt diferents. Barcelona fa més d’una dècada que treballa en el Pla Director Urbanístic Metropolità (PDUM) des d’un marc institucional consolidat com és l’AMB; Madrid, en canvi, acaba d’iniciar per primera vegada un exercici de planejament estratègic, amb una normativa urbanística vigent des de 1997 i des de la singularitat d’una metròpoli articulada al voltant d’un municipi de grans dimensions.

Mariño ha explicat que el PDUM estructura el territori metropolità a partir de cinc grans principis: la preservació de les funcions ecològiques, el reforç del model policèntric mitjançant avingudes metropolitanes i corredors verds, la priorització de la intermodalitat i l’accessibilitat, l’equilibri dels teixits urbans per fer-los més inclusius i saludables, i la millora del metabolisme urbà reduint la dependència de recursos externs. "En un territori metropolità madur com el nostre, el model de creixement ja no pot consumir sòl", ha afirmat, "el que cal és transformar el que ja tenim i completar la ciutat: som capaços de doblar la capacitat d’habitatge respecte al planejament actual sense ampliar el sòl urbanitzable".

Per la seva banda, Myriam Peón ha reconegut obertament que Madrid ha partit amb retard en matèria de planificació urbana. La ciutat ha crescut durant dècades sense un marc estratègic que orientés aquesta expansió i, segons ha explicat, ara és el moment de corregir aquesta mancança. Des de l’Oficina Sueña Madrid, l’Ajuntament ha impulsat un model d’urbanisme previ al planejament formal basat en tres grans apostes innovadores.

La primera ha estat incorporar el factor temps com a variable urbanística: “el temps és or per a la ciutadania”, ha assegurat, “i en urbanisme volem que cada infraestructura es construeixi en el moment en què és necessària, no anys abans ni anys després”. La segona ha estat l’ús intensiu de la tecnologia com a base de la planificació, amb simuladors estratègics que permeten visualitzar escenaris futurs, com ara la connexió d’una gran àrea verda des de la Sierra fins al riu Tajo. I la tercera ha estat l’aposta per un urbanisme adaptatiu i híbrid: “ja no hem d’expandir-nos sinó equilibrar el que tenim; ens agraden les ciutats denses, híbrides i connectades”.

Els dos ponents han coincidit en dues idees fonamentals. La primera: la participació ciutadana ha d’incorporar-se al procés urbanístic des de l’inici i no limitar-se al tràmit final d’al·legacions. "Cal consensuar des del principi els objectius de ciutat", ha dit Peón, “perquè deixar-ho al final del tràmit d’informació pública és morir en papers, no és participar”. Mariño ha afegit que incorporar la ciutadania des del començament fa el procés més complex, “però el producte final és millor i s’aconsegueixen consensos més sòlids”.

La segona coincidència ha estat la necessitat d’actualitzar la legislació urbanística vigent, concebuda encara per a models expansius sobre nou sòl urbanitzable i insuficient per afrontar la complexitat dels entorns urbans consolidats.

Quan se’ls ha preguntat què podia aprendre cada ciutat de l’altra, el to ha estat especialment sincer. Mariño ha reivindicat la necessitat d’establir espais formals de col·laboració i ha apuntat que tenia la percepció que Madrid mantenia una relació més fluida amb la Comunitat Autònoma i amb l’Estat. Peón ho ha desmentit sense embuts: "tan de bo volgués dir que tenim col·laboració estreta amb l’Estat; estem trucant portes". I ha afegit: "Madrid ho pot aprendre tot de Barcelona: com vau aconseguir tenir una àrea metropolitana? Ho tenim molt difícil. Tan de bo poguéssim aprendre de la cooperació entre municipis que vosaltres ja teniu", fent referència a que, malgrat les seves limitacions, Barcelona disposa d’un capital institucional metropolità que Madrid encara no ha aconseguit consolidar.

Governança metropolitana: qui ha de governar més enllà dels límits administratius?

El segon diàleg ha reunit Rosa de la Fuente, vicerectora de la Universidad Complutense i especialista en geografia política, i Mariona Tomàs, professora de Ciència Política a la Universitat de Barcelona i membre del Grup de Recerca en Estudis Locals.

El debat ha arrencat constatant una paradoxa compartida: les dues metròpolis han desbordat els seus límits administratius, però les institucions encarregades de governar-les no han evolucionat al mateix ritme.

Tomàs ha situat sobre la taula el principal fil conductor de la seva recerca: "els reptes són els mateixos a totes les metròpolis —habitatge, canvi climàtic, desigualtats— però la forma d’afrontar-los és radicalment diferent en funció dels instruments que tens". En el cas de Barcelona, ha destacat que l’AMB proporciona un marc institucional consolidat per abordar aquests reptes a escala supramunicipal, però també ha advertit d’un límit estructural: la metròpoli funcional de cinc milions d’habitants supera àmpliament els 36 municipis integrats a l’ens. "El territori funcional ha superat els límits de l’AMB i hi ha molts municipis que pateixen les dinàmiques metropolitanes sense tenir veu ni vot en les decisions", ha alertat.

De la Fuente ha descrit, en canvi, un escenari més fragmentat a Madrid: "no hi ha un clamor social ni polític per una àrea metropolitana, però sí que hi ha incentius que comencen a forçar a pensar en termes metropolitans". Segons ha explicat, un dels principals estímuls ha provingut de les polítiques europees i dels fons comunitaris, que exigeixen coordinació entre municipis. "El finançament europeu condicionat a la cooperació és molt motivador”, ha reconegut.

També ha descrit una realitat territorial profundament segregada, amb municipis i barris populars concentrats al sud i sud-est, de caràcter més industrial, i altres municipis fortament vinculats al sector terciari. Aquesta dualitat, ha apuntat, reforça encara més la necessitat d’una mirada supramunicipal.

El debat sobre l’encaix de les dues metròpolis dins les seves comunitats autònomes ha evidenciat un altre paral·lelisme incòmode. Tomàs ha recordat que l’AMB ha hagut de construir projecció internacional perquè no disposava del reconeixement normatiu necessari per accedir als fons europeus en igualtat de condicions amb municipis i províncies.

A Madrid, per contra, la Comunitat Autònoma exerceix de facto algunes funcions metropolitanes, però De la Fuente ha advertit dels límits d’aquest model. "Quan Gallardón era alcalde i Aguirre presidenta, es portaven fatal perquè cadascun tenia prioritats polítiques diferents", ha recordat. "No és tant qui lidera sinó si hi ha un propòsit comú", ha conclòs.

Tomàs també ha fet un repàs d’iniciatives metropolitanes fallides o incipients a Espanya —com Vigo, València, Sevilla o les Illes Balears— per reforçar una idea central: "quan les iniciatives no tenen una institució estable al darrere, depenen del lideratge i del momentum polític; si canvia el color polític o les condicions, desapareixen".

En aquest sentit, ha remarcat que una de les principals fortaleses de l’AMB és precisament la seva continuïtat institucional i la seva capacitat tècnica, factors que li han permès sostenir projectes rellevants fins i tot en contextos polítics adversos.

La sessió també ha abordat la possibilitat d’implantar la figura d’una alcalde metropolità, una proposta que les dues expertes han descartat. Tomàs ha explicat que, en un entorn tan monocèntric com el barceloní —on la ciutat central concentra aproximadament la meitat de la població metropolitana—, aquesta figura simplement reproduiria els equilibris de poder existents. "Un alcalde metropolità té més sentit en entorns policèntrics, com Manchester, on la ciutat central no és gaire més gran que les altres”.

De la Fuente ha plantejat una alternativa més pragmàtica: "a vegades no cal una nova institució; el que fa falta és un pressupost comú de la metròpoli amb capacitat impositiva pròpia". Tomàs ha coincidit en el diagnòstic: mentre el pressupost de l’AMB depengui principalment de transferències d’altres administracions, les polítiques continuaran condicionades pels qui aporten els recursos.

Més enllà dels models: la necessitat compartida de cooperació

Més enllà de les diferències entre models, les dues taules han compartit una idea de fons: la complexitat dels reptes metropolitans ha avançat més ràpidament que les institucions i els instruments normatius pensats per gestionar-los.

Tant des del planejament com des de la governança, Barcelona i Madrid afronten una mateixa paradoxa: els grans problemes urbans —habitatge, mobilitat, canvi climàtic o desigualtats— no entenen de fronteres administratives, mentre que les eines per abordar-los continuen limitades per aquests mateixos límits.

De la Fuente ho ha sintetitzat així: "el repte és com posar d’acord actors amb interessos contradictoris i a més polaritzats per incentius electorals". Una reflexió que, de fet, podria resumir bona part del debat de la jornada i que apunta a una qüestió central: més que de models institucionals, el debat tracta de voluntat política i de cultura de cooperació.

En aquesta mateixa línia, Tomàs ha reivindicat el paper dels plans estratègics metropolitans —com el que impulsa el PEMB— com a instruments capaços de generar espais de coordinació estable: "a Espanya manca cultura de cooperació; per fomentar-la cal que hi hagi incentius i instruments que obliguin a pensar en comú".

El canvi climàtic ha emergit al llarg de la sessió com un possible vector de transformació metropolitana. De la Fuente ho ha formulat explícitament: "el canvi climàtic podria ser el eix per començar a impulsar polítiques metropolitanes” a Madrid, especialment davant d’una mobilitat orbital a la primera corona que ja no es pot abordar des d’una lògica estrictament municipal.

Mariño, per la seva banda, ha remarcat que el PDUM incorpora la resiliència urbana com un dels seus principis centrals: reduir la dependència de recursos externs, reforçar l’autosuficiència energètica i hídrica i maximitzar el reciclatge de recursos.

Aquesta sessió, moderada per la redactora en cap de política a La Vanguardia, Sílvia Angulo, és la segona d’un cicle de debats per repensar el futur de les dues ciutats amb l’horitzó posat en el 2050 per tal de contrastar models urbans i estratègies de futur amb reptes comuns com la governança, la cohesió social o la sostenibilitat.