¿Misiones o agendas compartidas?
Las políticas de innovación orientadas a misiones y las políticas de innovación transformadora forman parte de una tendencia reciente de las políticas de innovación —a menudo descrita como una tercera generación. Si las aproximaciones anteriores se habían centrado, primero, en corregir fallas de mercado —sobre todo a través de la financiación de la I+D— y, después, en reforzar los sistemas de innovación mediante redes, ecosistemas y transferencia de conocimiento, este nuevo enfoque da un paso más: sitúa la innovación al servicio de la respuesta proactiva a retos sociales urgentes y complejos como el cambio climático, la descarbonización, la crisis de la vivienda o las desigualdades sociales y territoriales. La literatura sobre innovación transformadora ha insistido, precisamente, en que ya no basta con reforzar sistemas de innovación existentes, sino que hay que intervenir sobre sistemas sociotécnicos enteros para promover cambios estructurales.
En este marco, las políticas orientadas a misiones ponen el acento en la direccionalidad estratégica de la acción pública, orientando la innovación hacia objetivos colectivos ambiciosos, medibles y socialmente relevantes. Las políticas de innovación transformadora, y algunos de sus instrumentos de gobernanza colaborativa, como las Agendas Compartidas, en cambio, subrayan el cambio sistémico: que no se trata sólo de llegar a un objetivo concreto, sino de transformar las reglas, las instituciones, las relaciones de poder, los imaginarios y las prácticas que sostienen problemas estructurales.
Este artículo toma como punto de partida la reflexión abierta recientemente por David Úbeda en este mismo blog sobre las agendas compartidas para la sostenibilidad y el cambio social como metodología para afrontar retos sistémicos en la región metropolitana de Barcelona. Si aquel texto explicaba el sentido de las agendas compartidas en el marco de la estrategia RIS3CAT impulsada por la Generalitat de Cataluña, y su potencial para gobernar la complejidad metropolitana, aquí se quiere dar un paso más: explorar cómo se relacionan las agendas compartidas con las políticas orientadas a misiones a partir de la experiencia del PEMB en el trabajo por misiones, la experiencia más reciente como oficina técnica de la Agenda Compartida para la descarbonización inclusiva en la rehabilitación de viviendas y los aprendizajes compartidos en la microcredencial en facilitación de agendas compartidas impulsada por la UAB y la Generalitat.
De entrada, cuando pensamos en misiones[1] y agendas compartidas[2], podría parecer que hablamos de dos modelos diferentes, incluso rivales. Pero, cuando se baja al terreno, esta oposición se difumina rápidamente. Por ello, más que cuestionar qué modelo es teóricamente superior, quizás conviene preguntarnos si tiene sentido contraponer misiones y agendas compartidas en contextos metropolitanos complejos, o el verdadero reto es entender cómo se hibridan en la práctica para construir capacidad de acción colectiva.
En la práctica, ambos enfoques parten de una lectura sistémica de los problemas y asumen que, ante retos complejos, las respuestas convencionales son insuficientes. Ni la crisis climática, ni la crisis de la vivienda, ni las desigualdades territoriales pueden abordarse con políticas fragmentadas, sectoriales o estrictamente reactivas. También comparten la idea de que la innovación no es neutral y que no toda innovación es socialmente útil, ni toda mejora tecnológica produce automáticamente bienestar colectivo. Y por ello, defienden que hay que orientar la innovación hacia objetivos públicos. Y, en tercer lugar, asumen que los grandes retos contemporáneos sólo se pueden resolver con una pluralidad de actores y generando nuevas formas de cooperación, coordinación y aprendizaje colectivo.
Las diferencias, sin embargo, existen y también son útiles analíticamente:
Direccionalidad:
Las políticas orientadas a misiones suelen organizarse en torno a un objetivo claro a largo plazo y una voluntad explícita de dirección estratégica. La lógica mission-oriented pone el acento en la capacidad de los poderes públicos para orientar investigación, innovación e inversión hacia la resolución de grandes retos, y lo hace combinando ambición, concreción y movilización de actores diversos.
Las políticas de innovación colaborativa, en cambio, tienden a poner más peso en los procesos de transformación que en la definición inicial de un objetivo cerrado. El centro de gravedad es menos la misión en sí misma y más la capacidad del sistema de reconfigurarse a partir de la experimentación, el aprendizaje colectivo, la reflexividad y la participación multiactor para modificar sus propias reglas de funcionamiento.
Liderazgo:
En las misiones, el liderazgo acostumbra a aparecer más definido, con una cierta centralidad institucional, habitualmente pública. En las agendas compartidas, en cambio, tiende a ser más distribuido y más dependiente de la capacidad de construir acuerdos, sostener procesos compartidos y establecer reglas de funcionamiento comunes.
Gobernanza:
En los enfoques orientados a misiones, la gobernanza se entiende en torno a un centro institucional más claro, con más capacidad para fijar prioridades, coordinar instrumentos, ordenar portafolios de actuación y alinear actores en torno a una dirección estratégica compartida. En las políticas de innovación en red, en cambio, la gobernanza tiende a ser más distribuida, relacional y experimental: se construye a partir de procesos de cocreación, de aprendizaje entre actores y de ajuste progresivo de los objetivos y de los instrumentos.
La literatura reciente sobre implementación de TIP (Transformative Innovation Policy)[3] formula tres tipos de gobernanza que pueden ser reconocidos tanto en las misiones como en las agendas compartidas y otros modelos: gobernanza administrativa, gobernanza en red y gobernanza societal. Esta mirada pone de relieve el potencial transformador de una política no sólo por sus objetivos o instrumentos, sino también por la capacidad de las estructuras de gobernanza para generar legitimidad, coordinar actores, aprender y gestionar conflictos.
Las prácticas más recientes del PEMB en la innovación estratégica metropolitana
Para el PEMB, las diferentes políticas de innovación transformadora son muy útiles en la práctica, pero no como único marco para leer el caso metropolitano, sino como una pieza más para entender una realidad que se presenta de forma híbrida.
Es precisamente desde esta hibridación que creo que se entiende mejor la experiencia del PEMB:
El Compromiso Metropolitano 2030 como adaptación metropolitana de las políticas orientadas a misiones
Aprobado en diciembre de 2023, el Compromiso Metropolitano 2030 es el último plan estratégico para la región metropolitana de Barcelona y se orienta a impulsar un nuevo modelo de prosperidad basado en el conocimiento y la innovación, capaz de reducir las desigualdades sociales y territoriales y de situar la metrópoli entre las punteras en la lucha contra la emergencia climática.
Su núcleo son ocho misiones, que actúan como objetivos estratégicos a largo plazo y como marco para orientar proyectos, alianzas y actuaciones. En este sentido, el Compromiso Metropolitano 2030 bebe claramente del enfoque mission-oriented innovation formulado por Mariana Mazzucato. Pero al mismo tiempo lo reformula desde una realidad muy concreta: la de una metrópoli sin un gobierno único a nivel regional y, por tanto, sin la capacidad de desplegar una política mission-oriented clásica en términos estrictamente jerárquicos.
Esto hace que las misiones metropolitanas de este plan tengan una naturaleza particular. No son sólo dispositivos de dirección estratégica; son también mecanismos para construir capacidad de actuación metropolitana. Para ello su despliegue necesita procesos participativos, geometrías variables, instrumentos específicos de gobernanza e implicación de actores de la quíntuple hélix.
Aquí entran en juego las Agendas Compartidas, que desde el PEMB estamos usando como instrumento específico para concretar la actuación en tres de las ocho misiones: Vivienda adecuada, Emergencia ambiental y climática y Economía innovadora e inclusiva. De alguna manera, la articulación de estos dos modelos nos ha hecho entender que, en la metrópoli, la direccionalidad no puede descansar sólo en el mando institucional, sino que necesita concertación, aterrizaje territorial y capacidad de articular actores muy diversos.
Y es justamente aquí donde la lógica mission-oriented se encuentra, de hecho, con la lógica de la innovación colaborativa. Un ejemplo es la Agenda Compartida de descarbonización inclusiva en la rehabilitación energética de viviendas, una experiencia de política transformadora que no se entiende sin el marco de las Agendas Compartidas de la RIS3CAT impulsadas por la Generalitat de Catalunya como instrumento para promover innovación transformadora orientada a retos compartidos. Este encuadre es importante, porque las Agendas Compartidas no son iniciativas aisladas de cada actor, sino una apuesta política y metodológica que la Generalitat ha contribuido a estructurar, legitimar e impulsar.
En este marco, el PEMB actúa como oficina técnica de esta Agenda Compartida que tiene como objetivo avanzar hacia una rehabilitación energética extensiva y socialmente justa del parque de viviendas de la región metropolitana de Barcelona. Se trata de una agenda que articula actores de la quíntuple hélix y que trabaja, de manera compartida, sobre los obstáculos detectados en aspectos como la financiación, la evaluación de impactos y los modelos de acompañamiento a la ciudadanía en los procesos de rehabilitación.
Esta experiencia tiene un potencial transformador evidente. Permite conectar actores que habitualmente trabajan de forma fragmentada, poner en relación conocimiento académico, experiencia institucional y prácticas en el territorio y construir una comprensión más integrada de la descarbonización del parque residencial. También permite abrir espacios de experimentación y formular preguntas que las políticas sectoriales a menudo dejan fuera: ¿Cómo evitar que la transición verde ensanche desigualdades? ¿Cómo hacer compatible la rehabilitación con el derecho a la vivienda? ¿Cómo diseñar instrumentos financieros que lleguen de ahí a los hogares más vulnerables?
Más allá de eso, la práctica de estos años en la construcción de gobernanza colaborativa a través de la Agenda Compartida como instrumento de implementación de las misiones, nos ha permitido identificar algunos retos concretos y tensiones que quizás también comparten otros ejemplos de política de innovación transformadora:
- La dificultad de alinear iniciativas que lideran actores diferentes, pero que persiguen objetivos parecidos, ya que a menudo hay proximidad en los discursos, pero divergencia en los ritmos, en las prioridades y en la manera de operar. El resultado es que lo que podría construirse de manera compartida sigue avanzando, en parte, en paralelo.
- La fragmentación de recursos, tiempo y esfuerzos en sistemas complejos, donde diversas organizaciones trabajan hacia objetivos compatibles, pero sin suficiente articulación, puede reducir la eficacia del sistema y su capacidad de generar aprendizaje colectivo.
- El riesgo de captura de intereses, que hemos evidenciado en ámbitos como la rehabilitación energética, donde hay actores con intereses económicos directos en el desarrollo del sector. Esto no es en sí mismo un problema; al contrario, la participación del tejido económico es imprescindible. El reto aparece cuando algunos actores pueden extraer valor del trabajo colaborativo sin devolver suficiente conocimiento, recursos o compromiso al conjunto de la agenda compartida.
A estas tensiones de gobernanza se añade una dificultad igualmente relevante: cómo medir los impactos de una política de innovación transformadora. Los cambios sistémicos son lentos, no lineales y difícilmente atribuibles a una sola actuación o a un solo actor. Además, una parte significativa del valor de estas políticas no se encuentra únicamente en el resultado final, sino también en lo que generan durante el proceso: nuevas alianzas, nuevos instrumentos, nuevos protocolos, nuevos lenguajes comunes, más capacidad institucional y más conocimiento aplicado.
Estas tensiones no pretenden menospreciar la gobernanza en red. Lo que hacen es recordar que la colaboración no es nunca neutral, y que las políticas transformadoras no sólo gestionan objetivos compartidos, sino también asimetrías de poder, intereses divergentes y disputas sobre el ritmo y la dirección del cambio.
Por ello, más que escoger un modelo o diseñar una receta única para hacer política transformadora, desde el PEMB seguiremos apostando por construir capacidad metropolitana de transformación a partir de la colaboración entre actores de la quíntuple hélix, como una de las formas más realistas de hacer avanzar transformaciones sistémicas.
[1] Kattel, R., & Mazzucato, M. (2018). Mission-oriented innovation policy and dynamic capabilities in the public sector. Industrial and Corporate Change, 27(5), 787-801.
Mazzucato, M. (2018). Mission-oriented innovation policies: challenges and opportunities. Industrial and Corporate Change, 27(5), 803-815.
[2] Generalidad de Cataluña. (2020). La articulación de agendas compartidas para la sostenibilidad y el cambio social. Una contribución desde el territorio al debate de la UE sobre las transiciones hacia la sostenibilidad. Colección "Monitoreo de la RIS3CAT", número 8.
[3] Janssen, Matthijs & Wanzenböck, Iris & Fünfschilling, Lea & Pontinakis, Dimitris, 2023. "Governance arrangements for the implementation of transformative innovation policy: Insights from a comparative case study," Papers in Innovation Studies 2023/13, Lund University, CIRCLE - Centre for Innovation Research.