Missions o agendes compartides?
Les polítiques d’innovació orientades a missions i les polítiques d’innovació transformadora formen part d’una tendència recent de les polítiques d’innovació —sovint descrit com una tercera generació. Si les aproximacions anteriors s’havien centrat, primer, a corregir falles de mercat —sobretot a través del finançament de l’R+D— i, després, a reforçar els sistemes d’innovació mitjançant xarxes, ecosistemes i transferència de coneixement, aquest nou enfocament fa un pas més: situa la innovació al servei de la resposta proactiva a reptes socials urgents i complexos com el canvi climàtic, la descarbonització, la crisi de l’habitatge o les desigualtats socials i territorials. La literatura sobre innovació transformadora ha insistit, precisament, que ja no n’hi ha prou amb reforçar sistemes d’innovació existents, sinó que cal intervenir sobre sistemes sociotècnics sencers per promoure canvis estructurals.
En aquest marc, les polítiques orientades a missions posen l’accent en la direccionalitat estratègica de l’acció pública, orientant la innovació cap a objectius col·lectius ambiciosos, mesurables i socialment rellevants. Les polítiques d’innovació transformadora, i alguns dels seus instruments de governança col·laborativa, com ara les Agendes Compartides, en canvi, subratllen el canvi sistèmic: que no es tracta només d’arribar a un objectiu concret, sinó de transformar les regles, les institucions, les relacions de poder, els imaginaris i les pràctiques que sostenen problemes estructurals.
Aquest article pren com a punt de partida la reflexió oberta recentment per David Úbeda en aquest mateix blog sobre les agendes compartides per a la sostenibilitat i el canvi social com a metodologia per afrontar reptes sistèmics a la regió metropolitana de Barcelona. Si aquell text explicava el sentit de les agendes compartides en el marc de l’estratègia RIS3CAT impulsada per la Generalitat de Catalunya i el seu potencial per governar la complexitat metropolitana, aquí voldria fer un pas més: explorar com es relacionen les agendes compartides amb les polítiques orientades a missions a partir de l’experiència del PEMB en el treball per missions, l’experiència més recent com a oficina tècnica de l’Agenda Compartida per a la descarbonització inclusiva en la rehabilitació d’habitatges i els aprenentatges compartits en la microcredencial en facilitació d’agendes compartides impulsada per la UAB i la Generalitat.
D’entrada, quan pensem en missions[1] i agendes compartides[2], podria semblar que parlem de dos models diferents, fins i tot rivals. Però, quan es baixa al terreny, aquesta oposició es difumina ràpidament. Per això, més que qüestionar quin model és teòricament superior, potser convé preguntar-nos si té sentit contraposar missions i agendes compartides en contextos metropolitans complexos, o el veritable repte és entendre com s’hibriden en la pràctica per construir capacitat d’acció col·lectiva.
A la pràctica, tots dos enfocaments parteixen d’una lectura sistèmica dels problemes i assumeixen que, davant reptes complexos, les respostes convencionals són insuficients. Ni la crisi climàtica, ni la crisi de l’habitatge, ni les desigualtats territorials es poden abordar amb polítiques fragmentades, sectorials o estrictament reactives. També comparteixen la idea que la innovació no és neutral i que no tota innovació és socialment útil, ni tota millora tecnològica produeix automàticament benestar col·lectiu. I per això, defensen que cal orientar la innovació cap a objectius públics. I, en tercer lloc, assumeixen que els grans reptes contemporanis només es poden resoldre amb una pluralitat d’actors i generant noves formes de cooperació, coordinació i aprenentatge col·lectiu.
Les diferències, però, existeixen i també són útils analíticament:
Direccionalitat:
Les polítiques orientades a missions solen organitzar-se al voltant d’un objectiu clar a llarg termini i una voluntat explícita de direcció estratègica. La lògica mission-oriented posa l’accent en la capacitat dels poders públics per orientar recerca, innovació i inversió cap a la resolució de grans reptes, i ho fa combinant ambició, concreció i mobilització d’actors diversos.
Les polítiques d’innovació col·laborativa, en canvi, tendeixen a posar més pes en els processos de transformació que en la definició inicial d’un objectiu tancat. El centre de gravetat és menys la missió en si mateixa i més la capacitat del sistema de reconfigurar-se a partir de l’experimentació, l’aprenentatge col·lectiu, la reflexivitat i la participació multiactor per modificar les seves pròpies regles de funcionament.
Lideratge:
En les missions, el lideratge acostuma a aparèixer més definit, amb una certa centralitat institucional, habitualment pública. En les agendes compartides, en canvi, tendeix a ser més distribuït i més dependent de la capacitat de construir acords, sostenir processos compartits i establir regles de funcionament comunes.
Governança:
En els enfocaments orientats a missions, la governança s’entén al voltant d’un centre institucional més clar, amb més capacitat per fixar prioritats, coordinar instruments, ordenar portafolis d’actuació i alinear actors al voltant d’una direcció estratègica compartida. En les polítiques d’innovació en xarxa, en canvi, la governança tendeix a ser més distribuïda, relacional i experimental: es construeix a partir de processos de cocreació, d’aprenentatge entre actors i d’ajust progressiu dels objectius i dels instruments.
La literatura recent sobre implementació de TIP (Transformative Innovation Policy)[3] formula tres tipus de governança que poden ser reconeguts tant en les missions com en les agendes compartides i altres models: governança administrativa, governança en xarxa i governança societal. Aquesta mirada posa en relleu el potencial transformador d’una política no només pels seus objectius o instruments, sinó també per la capacitat de les estructures de governança per generar legitimitat, coordinar actors, aprendre i gestionar conflictes.
Les pràctiques més recents del PEMB en la innovació estratègica metropolitana
Per al PEMB, les diferents polítiques d’innovació transformadora són molt útils a la pràctica, però no com a únic marc per llegir el cas metropolità, sinó com una peça més per entendre una realitat que es presenta de forma híbrida.
És precisament des d’aquesta hibridació que crec que s’entén millor l’experiència del PEMB:
El Compromís Metropolità 2030 com a adaptació metropolitana de les polítiques orientades a missions
Aprovat el desembre de 2023, el Compromís Metropolità 2030 és el darrer pla estratègic per a la regió metropolitana de Barcelona i s’orienta a impulsar un nou model de prosperitat basat en el coneixement i la innovació, capaç de reduir les desigualtats socials i territorials i de situar la metròpoli entre les capdavanteres en la lluita contra l’emergència climàtica.
El seu nucli són vuit missions, que actuen com a objectius estratègics de llarg termini i com a marc per orientar projectes, aliances i actuacions. En aquest sentit, el Compromís Metropolità 2030 beu clarament de l’enfocament mission-oriented innovation formulat per Mariana Mazzucato. Però alhora el reformula des d’una realitat molt concreta: la d’una metròpoli sense un govern únic a escala regional i, per tant, sense la capacitat de desplegar una política mission-oriented clàssica en termes estrictament jeràrquics.
Això fa que les missions metropolitanes d’aquest pla tinguin una naturalesa particular. No són només dispositius de direcció estratègica; són també mecanismes per construir capacitat d’actuació metropolitana. Per això el seu desplegament necessita processos participatius, geometries variables, instruments específics de governança i implicació d’actors de la quíntuple hèlix.
Aquí entren en joc les Agendes Compartides, que des del PEMB estem fent servir com a instrument específic per concretar l’actuació en tres de les vuit missions: Habitatge adequat, Emergència ambiental i climàtica i Economia innovadora i inclusiva. D’alguna manera, l’articulació d’aquests dos models ens ha fet entendre que, a la metròpoli, la direccionalitat no pot descansar només en el comandament institucional, sinó que necessita concertació, aterratge territorial i capacitat d’articular actors molt diversos.
I és justament aquí on la lògica mission-oriented es troba, de fet, amb la lògica de la innovació col·laborativa. Un exemple és l’Agenda Compartida de descarbonització inclusiva en la rehabilitació energètica d’habitatges, una experiència de política transformadora que no s’entén sense el marc de les Agendes Compartides de la RIS3CAT impulsades per la Generalitat de Catalunya com a instrument per promoure innovació transformadora orientada a reptes compartits. Aquest emmarcament és important, perquè les Agendes Compartides no són iniciatives aïllades de cada actor, sinó una aposta política i metodològica que la Generalitat ha contribuït a estructurar, legitimar i impulsar.
En aquest marc, el PEMB actua com a oficina tècnica d’aquesta Agenda compartida que té com a objectiu avançar cap a una rehabilitació energètica extensiva i socialment justa del parc d’habitatges de la regió metropolitana de Barcelona. Es tracta d’una agenda que articula actors de la quíntuple hèlix i que treballa, de manera compartida, sobre els obstacles detectats en aspectes com el finançament, l’avaluació d’impactes i els models d’acompanyament a la ciutadania en els processos de rehabilitació.
Aquesta experiència té un potencial transformador evident. Permet connectar actors que habitualment treballen de forma fragmentada, posar en relació coneixement acadèmic, experiència institucional i pràctiques al territori i construir una comprensió més integrada de la descarbonització del parc residencial. També permet obrir espais d’experimentació i formular preguntes que les polítiques sectorials sovint deixen fora: Com evitar que la transició verda eixampli desigualtats? Com fer compatible la rehabilitació amb el dret a l’habitatge? Com dissenyar instruments financers que arribin de debò a les llars més vulnerables?
Més enllà d’això, la pràctica d’aquests anys en la construcció de governança col·laborativa a través de l’Agenda compartida com a instrument d’implementació de les missions, ens ha permès identificar alguns reptes concrets i tensions que potser també comparteixen altres exemples de política d’innovació transformadora:
- La dificultat d’alinear iniciatives que lideren actors diferents, però que persegueixen objectius semblants, ja que sovint hi ha proximitat en els discursos, però divergència en els ritmes, en les prioritats i en la manera d’operar. El resultat és que allò que podria construir-se de manera compartida continua avançant, en part, en paral·lel.
- La fragmentació de recursos, temps i esforços en sistemes complexos, on diverses organitzacions treballen cap a objectius compatibles, però sense prou articulació, pot reduir l’eficàcia del sistema i la seva capacitat de generar aprenentatge col·lectiu.
- El risc de captura d’interessos, que hem evidenciat en àmbits com la rehabilitació energètica, on hi ha actors amb interessos econòmics directes en el desenvolupament del sector. Això no és en si mateix un problema; al contrari, la participació del teixit econòmic és imprescindible. El repte apareix quan alguns actors poden extreure valor del treball col·laboratiu sense retornar prou coneixement, recursos o compromís al conjunt de l’agenda compartida.
A aquestes tensions de governança s’hi afegeix una dificultat igualment rellevant: com mesurar els impactes d’una política d’innovació transformadora. Els canvis sistèmics són lents, no lineals i difícilment atribuïbles a una sola actuació o a un sol actor. A més, una part significativa del valor d’aquestes polítiques no es troba únicament en el resultat final, sinó també en allò que generen durant el procés: noves aliances, nous instruments, nous protocols, nous llenguatges comuns, més capacitat institucional i més coneixement aplicat.
Aquestes tensions no pretenen menystenir la governança en xarxa. El que fan és recordar que la col·laboració no és mai neutral, i que les polítiques transformadores no només gestionen objectius compartits, sinó també asimetries de poder, interessos divergents i disputes sobre el ritme i la direcció del canvi.
Per això, més que escollir un model o dissenyar una recepta única per fer política transformadora, des del PEMB continuarem apostant per construir capacitat metropolitana de transformació a partir de la col·laboració entre actors de la quíntuple hèlix, com una de les formes més realistes de fer avançar transformacions sistèmiques.
[1] Kattel, R., & Mazzucato, M. (2018). Mission-oriented innovation policy and dynamic capabilities in the public sector. Industrial and Corporate Change, 27(5), 787-801.
Mazzucato, M. (2018). Mission-oriented innovation policies: challenges and opportunities. Industrial and Corporate Change, 27(5), 803-815.
[2] Generalitat de Catalunya. (2020). L'articulació d'agendes compartides per a la sostenibilitat i el canvi social. Una contribució des del territori al debat de la UE sobre les transicions cap a la sostenibilitat. Col·lecció "Monitoratge de la RIS3CAT", número 8.
[3] Janssen, Matthijs & Wanzenböck, Iris & Fünfschilling, Lea & Pontinakis, Dimitris, 2023. "Governance arrangements for the implementation of transformative innovation policy: Insights from a comparative case study," Papers in Innovation Studies 2023/13, Lund University, CIRCLE - Centre for Innovation Research.