Tiempos de crisis: cuándo la gobernanza colaborativa se vuelve imprescindible
- Maria Cortada - Gabinete técnico del PEMB
- 18-05-2020
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El alcance global de la crisis por la COVID-19 ha puesto de relieve la falta de gobernanza mundial efectiva, que ni la Organización de las Naciones Unidas ni la Organización Mundial de la Salud han podido cubrir. Evidentemente es una necesidad que será necesario abordar, estableciendo mecanismos de coordinación entre estados, que todavía son los actores protagonistas en esta escala. Pero ¿qué hay de la gobernanza y la coordinación del resto de niveles de gobierno? ¿Cómo ha funcionado la relación multinivel entre gobiernos? ¿Qué rol están jugando los gobiernos metropolitanos? ¿Qué nuevas dinámicas colaborativas pueden perdurar más allá de la crisis?
Durante los primeros días de la pandemia se habló mucho de gobernanza mundial, seguramente porqué se evidenció la ausencia de mecanismos ágiles y efectivos a esta escala, con la consiguiente pérdida de oportunidades de coordinar las primeras barreras para frenar la expansión. Pero los acuerdos y soluciones deben definirse a todos los niveles de gobierno, también a escala estatal, regional y local/metropolitana, porqué todos tienen competencias y responsabilidades que están siendo interpeladas por la crisis sanitaria actual, y por la crisis económica inmediata.
Entonces, en este escenario de pandemia por la COVID-19, ¿qué estamos viendo en relación a la gobernanza y la colaboración entre actores políticos?
En primer lugar, que será necesaria más agilidad. La pandemia ha tenido un carácter disruptivo y no previsto ni por gobiernos, ni organizaciones, ni ciudadanía en general[1] y, en consecuencia, no disponíamos de mecanismos de coordinación con la urgencia, celeridad, alcance y permanencia necesarios. Es seguro que deberán revisarse protocolos varios y agilizar la convocatoria de estos mecanismos de coordinación frente a la aparición de crisis no anunciadas. Pero más allá de estos aspectos prácticos, será necesario reforzar la idea que, frente a cualquier crisis, el reflejo “instintivo” o aquello en lo que debe pensarse primero es en encontrarse todos los agentes que tienen algo que aportar y gestionar en la situación y acordar quien debe empezar a liderar. Igual como se reúnen el conjunto de ministros/as, consejeros/as o regidores/as de un gobierno, también hay que tener presente que no es necesario esperar una semana o un mes para ponerse a trabajar con los y las responsables de otras escalas de gobierno. Y en esto no es necesario el protocolo, lo que hace falta es voluntad institucional.
En segundo lugar, que se debe normalizar la colaboración multinivel y la gobernanza. Ha quedado bastante claro que los problemas de gran alcance requieren de la colaboración de todos los gobiernos y organizaciones implicadas. Y durante estos dos meses de estado de alarma hemos visto que es posible llevarlo a cabo, quizás con retraso, quizás con rectificaciones sobre la marcha, pero se puede colaborar intensamente y obtener buenos resultados. Se trata de un cambio de cultura política: pasar de gobiernos territoriales encasillados en sus competencias a gobiernos multinivel que colaboran con cierta fluidez porqué están enfocados a objetivos compartidos, y sentirse parcialmente responsable de la globalidad del problema. Ésta no es la práctica habitual de la relación multinivel de los gobiernos del país, pero sí que ha habido casos concretos que demuestran que es posible. No es un cambio cultural rápido ni fácil, pero es el camino, tanto para las actuaciones que requieran agilidad como para las que requieran reflexión y estrategia.
En relación con el gobierno multinivel, el AMB ha sido, hasta ahora, el gran ausente en la gestión de la pandemia y, lo más sorprendente, en el diseño del desconfinamiento y de la reanudación de las actividades durante los próximos meses, tal y como también hizo explícito el editorial de La Vanguardia del pasado 11 de mayo. Pese a ser la administración responsable de la planificación y de la operativa del transporte en el área metropolitana, ha sido cada municipio el encargado de preparar el espacio público de su territorio para la movilidad a partir del desconfinamiento, ya sea ampliando los carriles bici como ha hecho Barcelona, o marcando una dirección única en cada acera como es el caso de Esplugues. En ningún momento, ni desde el gobierno del Estado ni desde el gobierno de la Generalitat, principales actores en este desconfinamiento, se ha pedido una coordinación por parte del AMB que permita tratar todo el territorio en conjunto o entrar en el detalle, por ejemplo, para definir excepciones para las zonas fronterizas entre municipios.
Esto ha provocado hechos como las multas a deportistas que habían salido de su término municipal sin saberlo (porqué no está señalizado). Es evidente que la ciudadanía vive el área metropolitana como una única ciudad, y que la normativa y algunas políticas siguen poniendo trabas. Únicamente la atención a esta escala de gobierno y su fortalecimiento pueden poner remedio a estas situaciones sorprendentes. Y en esta línea, conviene recordar las propuestas de mejora de la gobernanza metropolitana recogidas en el informe del PEMB ‘¿Qué políticas para qué metrópolis?', elaborado a partir de un proceso colaborativo impulsado por el AMB.
Como anécdota lo que está pasando en la ciudad de Baartle-Hertog-Nassau, donde la frontera entre Bélgica y Holanda atraviesa no sólo el municipio, sino muchas casas y negocios, dejando una parte bajo jurisdicción de cada estado. El hecho, que en estado de “normalidad” había quedado resuelto hace años con la doble nacionalidad de sus habitantes y ciertos acuerdos específicos que les ofrecían seguridad jurídica y les facilitaban la vida, ahora vuelve a suponer un problema: ambos países han decretado medidas bastante diferenciadas en relación al cierre de negocios y las actividades que puede llevar a cabo la ciudadanía y se producen situaciones bastante absurdas, como que una tienda se vea obligada a cerrar mientras que la de justo al lado, pared con pared, ha estado abriendo cada día. O que se hayan vuelto a instalar controles fronterizos dentro de la ciudad. Parece que, en tiempos de crisis, las regulaciones se vuelven rígidas y la gobernanza se resiente.
En tercer lugar, que hay que generar planes alternativos de previsión. Porqué si bien son necesarios mecanismos ágiles para actuación rápida y serena frente a situaciones de crisis, también es importante tener planes alternativos, como red de seguridad, por si fallan los acontecimientos, si se pierden candidaturas o si sobrevienen nuevas crisis económicas, como planteaba Oriol Estela, coordinador general del PEMB, en este artículo en Catalunya Plural, a raíz de la reciente cancelación del Mobile World Congress. Se trata de mejorar la capacidad de resiliencia de un territorio, de una economía y de una sociedad. Esto quiere decir, entre otras cosas, prever con estudios de prospectiva las posibles crisis que pueden afectar a la vida urbana y a su actividad, y plantear por avanzado alternativas de uso a los recursos disponibles, con planes de reducción de riesgos, de reconversión de sectores, etc. En esta línea, también entrarían los planes de reconversión de la industria del automóvil, que deberían estar llevándose a cabo de manera coordinada entre todos los actores frente a la más que anunciada y obligada disminución en el uso de vehículos de combustión fósil, como propone CCOO en este informe sobre la situación en el sector. Así pues, la previsión de alternativas no es tarea únicamente de cada ayuntamiento, sino que toda institución que pone en marcha un proyecto o plantea un servicio debería “prever planes B” con más atención. Por diversas razones, estamos en Tiempos Postnormales, como apuntan prospectivistas del Centre for Postnormal Policy and Future Studies, y las cancelaciones imprevistas pueden estar al orden del día, por lo que se hace necesario que entre todos y todas nos acostumbremos a prever planes alternativos.
En cuarto lugar, que no es necesario esperar a tener resuelta la crisis para pensar en el mañana. Se puede trabajar la urgencia y las consecuencias de la crisis a corto y largo plazo a la vez, con equipos diferenciados. En esta línea, diferentes gobiernos e instituciones han iniciado espacios participativos de reflexión y debate para crear las medidas que permitan salir más rápido y mejor (sin dejar a nadie atrás) de la situación de crisis económica. Este es el caso del Pacto por Barcelona impulsado desde el ayuntamiento, que quiere contar con la colaboración de los principales actores políticos, sociales, económicos y cívicos para dar una respuesta amplia y consensuada a la situación excepcional provocada por la pandemia de la COVID-19 y facilitar las condiciones para reactivar la ciudad, con especial atención a los colectivos y las personas que han resultado más afectadas. Parece una muy buena iniciativa, pero una vez más, ¿Dónde queda la escala metropolitana, ya sea el área de los 3 o la región de los 5 millones de habitantes? ¿No es esta la “ciudad real”? La salida de la crisis también debe pensarse en clave metropolitana porqué una cosa está bien clara: los gobiernos locales y metropolitanos son los que tienen las competencias, algunas de ellas compartidas, de muchos de los sistemas que quedaran afectados en los próximos meses y años, teniendo que experimentar cambios para atender las nuevas posibilidades de pandemias. Son los sistemas: urbanístico (uso de espacio público y equipamientos); de movilidad y transporte; de alimentación; de servicios sociales; etc. Y será necesaria una colaboración muy estrecha entre todos los ayuntamientos metropolitanos, del área y de la región, para coordinar medidas y no generar confusión entre la población.
Y en quinto lugar, que ya no se podrán hacer cambios a golpe de normativa, sino que habrá que construir nuevas reglas de funcionamiento directamente con los actores involucrados, escucharse mutuamente y focalizarse en ir construyendo la solución factible más adecuada para cada momento y de forma progresiva. Algunas entidades ya lo han entendido así, como la Diputación Foral de Gipuzkoa, que ha iniciado el proyecto Etorkizuna Eraikiz / Construyendo el Futuro, un modelo de gobernanza abierto y colaborativo, que quiere “poner en marcha experiencias piloto e incorporarlas en la política real”. Y en la misma línea se encuentra la filosofía del nuevo proceso participativo que inicia el PEMB, para construir la estrategia de desarrollo de la región metropolitana hasta el 2030, como exponía Irene Navarro, coordinadora del gabinete técnico del PEMB, en este artículo. Pautas construidas colaborativamente para transitar este periodo, llamémosle de construcción de “nueva normalidad” (si es que eso nos tranquiliza) o de postnormalidad, en que los acontecimientos imprevistos serán habituales y la gobernanza colaborativa, la mejor aliada.
En definitiva, que la colaboración y la gobernanza serán ámbitos en los que será necesario innovar, construir y desarrollar nuevos formatos que ayuden a conseguir hacer frente a los retos que ahora se presentan y a definir los objetivos compartidos y trabajados entre todos los actores implicados. Y en esta tarea el Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona ya tiene experiencia, con un modelo de gobernanza “blanda” y flexible que favorece el diálogo entre diversas instituciones de todo el territorio metropolitano.
[1] Pese a que desde 2003 diferentes estudios de prospectiva y de epidemiología ya apuntaban la posibilidad de transformar en pandemia cualquier epidemia local. Pero ese es otro tema.
Las opiniones de los autores y las autoras no representan necesariamente el posicionamiento del PEMB.