Innovar y experimentar en política pública. El ejemplo de las políticas de apoyo al emprendimiento y la innovación
ATENCIÓN! Este artículo es la reproducción del documento 'Innovar y experimentar en política pública. El ejemplo de las políticas de apoyo al emprendimiento y la innovación' publicado en la plataforma barcelonadema-participa.cat en octubre de 2021 para incentivar los debates del Ciclo de la Metrópoli Multinivel del proceso Barcelona Demà. Algunos aspectos pueden, por tanto, resultar desactualizados.
Resumen: Para que Barcelona se consolide como una metrópoli innovadora es necesario contar con buenas políticas de apoyo a la innovación, el emprendimiento y el crecimiento empresarial. El reto es, pues, identificar, desarrollar y escalar aquellos programas y políticas que mejor funcionan en nuestro contexto. Como se ha mostrado en otros ámbitos y lugares, una buena estrategia de hacerlo es el enfoque experimental. Es decir, convertir la región metropolitana de Barcelona (RMB) en un gran laboratorio de experimentación donde las diferentes organizaciones que conforman el ecosistema de apoyo a la innovación experimenten de manera regular con sus programas y políticas con el fin de incrementar su efectividad e impacto.
La RMB tiene las condiciones óptimas para convertirse en los próximos años en un modelo de referencia internacional en diseño experimental de políticas de emprendimiento, innovación y crecimiento empresarial. Pero para conseguirlo necesitamos que se den ciertos cambios: un cambio cultural hacia la experimentación, el desarrollo de nuevas capacidades de experimentación en los actores clave, y el surgimiento de organizaciones más experimentales dispuestas a poner en marcha pequeñas pruebas piloto para testear nuevas ideas. Un fondo dedicado a pequeños experimentos en la región podría ser el empuje que los agentes del ecosistema necesitan para iniciarse en este camino para convertirse en más experimentales.
Introducción
Barcelona está apostando por poner la investigación y la innovación en el centro de la estrategia de recuperación e impulso económico de la metrópoli. Así lo demuestra, por ejemplo, la puesta en marcha de iniciativas como la Barcelona Innovation Coast [1] o la Ciudadela del Conocimiento [2], ambas orientadas a construir un ecosistema de innovación potente que sea capaz de generar soluciones innovadoras a los retos locales y globales que habrá que resolver durante las próximas décadas, mejorando así la competitividad de la región.
Sin embargo, para conseguir que Barcelona se consolide como una metrópoli innovadora será necesario acompañar estas grandes iniciativas con buenas políticas de apoyo a la innovación, y, más concretamente, a los agentes que conforman este ecosistema: emprendedores, startups y pymes, universidades y centros de investigación, entre otros. El reto que se nos presenta, pues, es ser capaces de identificar, desarrollar y escalar aquellos programas y políticas de apoyo a la innovación que mejor funcionan en nuestro contexto. Esto es, aquellos que marcan una diferencia significativa en la capacidad de los agentes del ecosistema de convertirse en motores de cambio, innovación y crecimiento.
Y eso, ¿cómo lo hacemos? Trabajando para evitar que la inercia nos lleve a seguir implementando las mismas políticas de siempre, sin tener evidencia rigurosa sobre el impacto que éstas están teniendo en la capacidad innovadora de la región. O dicho de otra manera, convirtiendo a la región metropolitana de Barcelona en un gran laboratorio de experimentación de políticas de apoyo al emprendimiento, la innovación, la productividad y el crecimiento empresarial, donde las diferentes organizaciones que conforman el ecosistema de apoyo a la innovación experimenten de manera regular con sus programas y políticas con el fin de incrementar su efectividad e impacto.
Esto significa, en primer lugar, admitir que hay infinitas alternativas para hacer frente a un mismo reto. Por ejemplo, que hay muchas maneras de promover que las pymes realicen más actividades de I+D+I. Para empezar, existen diversos instrumentos para hacerlo: entre otros, incentivos fiscales, bonificaciones a las cotizaciones de la seguridad social o programas para facilitar conexiones entre empresas e instituciones de investigación, como los doctorados industriales o los cheques de innovación. Al mismo tiempo, cada instrumento puede ser concebido y diseñado de muchas maneras: por ejemplo, en el caso de los cheques de innovación, hay que decidir entre otras cosas cuál será el valor del cheque, qué tipo de empresas y servicios serán elegibles, o si se pedirá algún tipo de cofinanciación por parte de la empresa. Finalmente, a la hora de implementar cualquiera de estas políticas se tomarán decisiones operativas, como los canales por los que se difunde la información, los plazos de solicitud o la carga burocrática asociada a la misma, que afectarán a la cantidad y al tipo de empresas que solicitarán las ayudas.
En segundo lugar, reconocer que todas estas decisiones tienen un impacto directo sobre el sistema de apoyo a la innovación que acaba implementándose en una región y su efectividad. Y por tanto, que es importante que éstas se tomen de manera consciente y con el máximo de información en la mano.
Y finalmente, aceptar que la manera más razonable de construir este sistema de soporte es mediante la puesta en marcha pequeñas pruebas piloto que permitan implementar a pequeña escala los programas más prometedores y evaluarlos con metodologías rigurosas, idealmente con ensayos controlados aleatorizados (o RCT por sus siglas en inglés), que nos aporten información creíble y no sesgada sobre su efectividad. Es decir, estar abiertos a experimentar con nuevas formas de apoyo.
La experimentación en políticas públicas: una idea cada vez más extendida
Cuando hablamos de experimentar en políticas públicas nos referimos al proceso sistemático de identificar y caracterizar un problema, abrir un espacio de ideación de soluciones innovadoras para dar respuesta, escoger las ideas más prometedoras para hacer pequeñas pruebas piloto, idealmente acompañadas de ensayos controlados aleatorizados para valorar su efectividad y utilizar la evidencia resultante para tomar decisiones más informadas sobre qué programas y políticas vale la pena implementar a gran escala.
En los últimos 25 años hemos visto como la aplicación del enfoque experimental y, particularmente, la puesta en marcha de ensayos controlados aleatorizados ha permitido a diversos ámbitos mejorar el diseño, la implementación y la efectividad de sus políticas públicas y los programas.
El caso más paradigmático es el de la aplicación de este enfoque a la lucha contra la pobreza global. En este ámbito, los centenares de experimentos realizados desde mediados de los años 90 han permitido identificar estrategias coste-efectivas para combatir la pobreza que posteriormente se han escalado a nivel mundial, mejorando la calidad de vida de millones de personas. De hecho, sus impulsores, los economistas Abhijit Banerjee, Esther Duflo y Michael Kremer, fueron galardonados con el premio Nobel de economía en 2019 por esta contribución [3].
El enfoque experimental también ha tenido un papel importante en el desarrollo de las políticas educativas, ámbito en el que desde 1980 ha habido más de un millar de experimentos aleatorizados, 800 de los cuales han tenido lugar en los últimos 10 años. En este caso, esta revolución ha sido impulsada por el trabajo de la Education Endowment Fund (EEF), una fundación pública inglesa creada en el año 2011 con la misión de utilizar la experimentación para mejorar la calidad de las intervenciones educativas. Desde entonces, el EEF ha implementado más de 150 ensayos controlados aleatorizados, involucrando a más de 14.000 escuelas inglesas y 1,5 millones de estudiantes. Y ha generado evidencia sobre las intervenciones educativas que mayores impactos tienen sobre los resultados educativos de los niños [4].
Finalmente, en los últimos años el enfoque experimental también ha cogido más fuerza en el ámbito de las políticas económicas. Entre otras cosas, por ejemplo, gracias a los fondos de experimentación que han puesto en marcha el gobierno inglés o la Unión Europea para financiar pequeños proyectos piloto en este ámbito [5]. En este caso, el movimiento ha sido liderado por el Innovation Growth Lab, una alianza global creada por Nesta en el año 2014 y que este año 2021 ha aterrizado en la Barcelona School of Economics con la visión de convertir la metrópoli en un hub de referencia en experimentación en políticas de apoyo a la innovación, el emprendimiento y el crecimiento empresarial.
La experimentación en políticas públicas en la RMB
Hasta el momento, el enfoque experimental ha estado prácticamente ausente en las políticas de apoyo a la innovación, el emprendimiento y el crecimiento empresarial de la región. Sin embargo, contamos con una serie de ejemplos de otros ámbitos que, de la mano del Instituto Catalán de Evaluación de Políticas Públicas (Ivalía) y a pesar de ser más la excepción que la norma, nos muestran que es posible realizar ensayos controlados aleatorizados también en nuestro contexto.
El ejemplo pionero lo encontramos en 2014 en el ámbito de las políticas activas de empleo con el proyecto Mobile Mobile. Un ensayo controlado aleatorizado impulsado por Barcelona Activa y financiado por la Unión Europea para testear la efectividad de un programa de inserción laboral en el ámbito mobile para jóvenes que abandonaron la educación prematuramente y con problemas de inserción laboral [6].
En el ámbito de la salud comunitaria, unos años más tarde la Fundación Salud Mental Cataluña realizó un ensayo aleatorizado de su proyecto Activa't per la salut mental. En este caso, el objetivo era medir los impactos sobre la calidad de vida de una intervención de apoyo a personas afectadas por un trastorno mental severo y sus familiares [7].
Finalmente, el ejemplo más reciente es el del BMincome. Una prueba piloto acompañada de un ensayo controlado aleatorizado que el Ayuntamiento de Barcelona puso en marcha en 2017 para testear la efectividad y la eficiencia de combinar una ayuda económica con políticas activas sociolaborales en diez barrios del Eje Besòs de Barcelona [8].
Convertir la RMB en un gran laboratorio de políticas de apoyo al emprendimiento, la innovación, la productividad y el crecimiento empresarial
Nuestra visión es una RMB donde las organizaciones, tanto públicas como privadas, que tienen como parte de su misión contribuir a fortalecer nuestro ecosistema productivo adoptan de manera rutinaria enfoques experimentales para probar y evaluar nuevas ideas. Es decir, un ecosistema de apoyo en el que las organizaciones constantemente idean y ponen en marcha nuevas formas de apoyo al emprendimiento y la innovación, utilizan las herramientas adecuadas para evaluar su efectividad (idealmente pruebas controladas aleatorizadas), y hacen uso de la evidencia resultante para tomar decisiones ágiles e informadas sobre si conviene o no desplegarlas a mayor escala.
Avanzar hacia este nuevo modelo nos va a permitir, por un lado, implementar políticas que contribuyan efectivamente a mejorar la competitividad de las empresas locales y a crear una economía más dinámica y productiva que revierta en una mejora de las oportunidades y la calidad de vida de los ciudadanos de Barcelona. Y por otro, posicionar a Barcelona como referente internacional de cómo diseñar mejores políticas de apoyo a la innovación y la empresa proporcionando con su liderazgo inspiración, experiencias y evidencia a otros ecosistemas de apoyo a la innovación en todo el mundo. Sin embargo, para que esta visión se haga realidad es necesario que se den ciertos cambios en nuestro entorno.
Cambio cultural
Para empezar es necesario un cambio cultural hacia la idea de experimentar con las políticas públicas, ya que a menudo este es una de las principales barreras a la adopción de un enfoque más experimental por parte de las organizaciones.
En este sentido, lo primero que hace falta es cambiar el sentido que le damos a la palabra experimentación. A menudo utilizamos la frase 'No para de hacer experimentos' para dar a entender que la persona responsable de un programa está constantemente improvisando. Sin embargo, si entendemos la experimentación como un proceso sistemático basado en la reflexión, planificación, evaluación y consecuente toma de decisiones informada, esta frase debería connotar todo lo contrario: una persona u organización que constantemente se cuestiona el status quo con la intención de mejorar de forma continua sus programas y hacer un mejor uso de los recursos disponibles.
Organizaciones experimentales
En segundo lugar, es necesario contar con organizaciones que estimulen interna y externamente la aparición de nuevas ideas y tengan la flexibilidad para poder desarrollarlas y ponerlas en práctica a pequeña escala. Estas ideas pueden consistir en la puesta en marcha de programas totalmente nuevos (innovación radical o disruptiva) o simplemente en la implementación de pequeños cambios en el diseño y/o la implementación de los instrumentos actuales para mejorarlos (innovación incremental).
Convertirse en una organización experimental no es un cambio que se haga de la noche al día, ya que requiere cambios importantes en la manera de funcionar y tomar decisiones de la organización. Una buena manera de iniciarse en la experimentación es comenzar con pequeñas pruebas piloto aleatorizadas para resolver retos que la organización se está encontrando en su día a día con alguno de los programas que ya está implementando.
Así es como comenzó una de las organizaciones que actualmente aplica más habitualmente el enfoque experimental al diseño de políticas de apoyo a emprendedores y pequeñas empresas: el Departamento de Empresa, Energía y Estrategia Industrial del gobierno del Reino Unido (BEIS por sus siglas en inglés). La historia del BEIS ha ido de la siguiente manera. En 2012, el Departamento quería poner en marcha un programa para ofrecer servicios de mentoría a pymes, por el que necesitaba contar con 15.000 voluntarios a los que capacitar para convertirse en mentores. En la práctica, se encontraron que tenían dificultades para conseguir que suficientes personas completaran la formación necesaria. Ante ello, decidieron experimentar con el contenido de los mensajes recordatorios que enviaban para incentivar a las personas voluntarias a completar la formación, identificando que los mensajes que apelaban al altruismo de los voluntarios eran los más efectivos al conseguir que estos completaran la formación. Vista la utilidad del enfoque experimental, y una vez reclutados bastante mentores, pusieron en marcha un segundo experimento para incrementar la demanda del servicio por parte de las empresas. Experimento que repitieron más adelante para incrementar el número de solicitudes de acceso a un programa de cheques para contratar soporte técnico. Además, en el marco de este último programa también aleatorizaron el tipo de apoyo que recibía cada empresa para entender cuál era la combinación de servicios más efectiva [9].
La estrategia de empezar experimentando con pequeños retos permite a las organizaciones comprobar por sí mismas la utilidad de abrazar el enfoque experimental a la vez que les da tiempo para crear capacidades de experimentación dentro de la organización antes de lanzarse a experimentar a mayor escala.
Esta transformación puede ser más difícil en una administración centralizada, burocratizada, adversa al riesgo y poco flexible. Por este motivo, modelos más descentralizados, diversos y abiertos a la participación de diferentes actores del sistema como el que requiere el entorno de la RMB pueden ser el contexto ideal para hacer aflorar estas organizaciones experimentales [10].
Capacidades y conexiones
También es importante contar con agentes clave dentro del ecosistema que cuenten con la voluntad de experimentar y las capacidades para hacerlo y, por tanto, que puedan actuar como promotores del enfoque experimental dentro de sus organizaciones. Estas personas no necesitan tener todos los conocimientos técnicos para implementar autónomamente y sin apoyo experimentos rigurosos, pero sí tener conocimientos suficientes sobre el método experimental para poder impulsar y coordinar pilotos experimentales.
Los conocimientos técnicos y específicos sobre cómo plantear y evaluar el proyecto piloto los pueden aportar buscadores expertos en experimentación provenientes de la academia o de otras organizaciones de investigación, que además aportan un conocimiento de la evidencia científica y otras experiencias internacionales que puede ser muy valioso . Por lo tanto, otro ingrediente importante para hacer posible un ecosistema más experimental es la creación de relaciones estables y funcionales entre la investigación y la práctica.
Un pequeño empujón para empezar
A menudo la mejor manera de convencer a una organización para que sea más experimental es conseguir que ponga en marcha un primer experimento propio mediante el cual pueda comprobar de primera mano de los beneficios que puede acarrear este enfoque. Aquí es donde un fondo de experimentación en políticas de apoyo al emprendimiento, la innovación y el crecimiento empresarial puede tener un rol importante.
Un fondo de experimentación es una dotación económica que una institución pone al servicio del resto de agentes del ecosistema para financiar experimentos. Es decir, un fondo con unos objetivos similares al PROAVA (fondo de promoción para la evaluación impulsado por el Departamento de Economía y Hacienda) [11], pero con cuatro diferencias clave: en primer lugar, los fondos de experimentación van específicamente dirigidos a intervenciones innovadoras; en segundo lugar, habitualmente financian tanto la intervención como la evaluación de la prueba piloto y, por lo tanto, suelen tener dotaciones significativamente más elevadas; en tercer lugar, requieren que la evaluación sea necesariamente de impacto y preferiblemente mediante el uso de ensayos aleatorizados; y finalmente generalmente están abiertos a todos los actores del ecosistema, y no sólo a organizaciones del sector público.
Valorada con los programas directamente gestionados por los gobiernos sería un paso importante, pero también conviene crear mecanismos que incentiven la experimentación en el resto de actores del sistema, contando por ejemplo tanto con Barcelona Activa y Acción como con universidades, asociaciones empresariales, consultoras de innovación, oficinas de transferencia tecnológica, aceleradoras de startups y la propia ciudadanía, organizada por ejemplo en torno a los laboratorios ciudadanos. Por tanto, apostar por un modelo multinivel que permita poner en marcha pilotos experimentales impulsados por todo tipo de organizaciones. Un modelo bottom-up que aprovecharía el crowdsourcing para identificar ideas prometedoras, testearlas y utilizar la evidencia resultante para crear mejores programas de apoyo a la innovación, el emprendimiento y el crecimiento empresarial.
El funcionamiento de este fondo sería sencillo: cualquier organización, entidad o grupo de individuos que tenga una idea para un nuevo programa puede presentar una propuesta de proyecto. Por ejemplo, un programa piloto de transferencia tecnológica, un programa de asesoramiento sobre gestión empresarial e innovación para pymes, un programa para conectar pymes innovadoras con grandes multinacionales o un servicio de apoyo a la exportación para startups [12]. Una vez recibidas y valoradas todas las propuestas, las más prometedoras recibirían financiación para poner en marcha una prueba piloto con la condición de que ésta sea evaluada para estimar su efectividad, preferiblemente mediante un ensayo aleatorizado.
Este tipo de fondos ya se han puesto en marcha en otros lugares. Por ejemplo, el propio BEIS cuenta con un fondo de experimentación de 11 millones de libras, llamado Business Basics, que tiene el objetivo de identificar y evaluar estrategias innovadoras para incentivar a las pymes a adoptar nuevas tecnologías y prácticas de gestión para mejorar su productividad [13]. Del mismo modo, la Comisión Europea en 2018 también lanzó su propio fondo de experimentación, dentro del programa Innosup de Horizon 2020. En este caso, el objetivo del fondo era animar a las agencias de innovación en toda Europa a experimentar con sus programas de apoyo a la innovación, y ha permitido a 27 agencias de innovación nacionales y regionales de diferentes países experimentar con nuevas maneras de promover la innovación [14].
Conclusión
La experiencia de otros ámbitos y países demuestra que, si hay voluntad, es posible mejorar las políticas públicas adoptando una estrategia de mejora continua, sistemática y rigurosa como lo es la experimentación. No sólo eso, también nos enseña que es posible crear ecosistemas de agentes experimentales que abracen este enfoque como herramienta de diseño de políticas y uso eficiente de los recursos.
La RMB tiene las condiciones óptimas para convertirse en los próximos años en un modelo de referencia internacional en diseño experimental de políticas de emprendimiento, innovación y crecimiento empresarial. Por un lado, su necesidad de contrarrestar la falta de un gobierno explícito con la colaboración informal entre las administraciones de los diversos niveles y con las entidades sociales y económicas del territorio, junto con su capacidad de formar alianzas diversas y flexibles, plantean un escenario ideal para la aparición de propuestas innovadoras y la puesta en marcha de pilotos experimentales a diversos niveles. Por otro, su apuesta por poner la investigación y la innovación en el centro de la estrategia de crecimiento de la región hace necesario que se dediquen recursos a asegurar que estamos apoyando al ecosistema de emprendimiento e innovación de la mejor manera que podemos.
Al mismo tiempo, el diseño experimental de políticas de apoyo a la innovación, el emprendimiento y el crecimiento empresarial también puede servir como ejemplo de buena práctica a nivel local, promoviendo que la RMB se convierta en más experimental también en el diseño de políticas de otros ámbitos, como la inserción laboral, la protección social o la movilidad, construyendo sobre algunos de los intentos iniciales que se han mencionado en este artículo.
Convertir la RMB en un espacio de referencia en políticas experimentales no pasará de la noche al día, pero ya hoy podemos empezar a dar los primeros pasos para avanzar en esta dirección: explicando cómo el enfoque experimental nos puede ayudar a tener mejores políticas públicas, asegurando que todos aquellos agentes del cambio con voluntad de hacer las cosas mejor puedan formarse adecuadamente en técnicas de experimentación y, si es posible, habilitando una pequeña financiación que facilite que todos ellos puedan poner en marcha sus primeros experimentos, comprobando de primera mano los beneficios de convertir sus organizaciones en organizaciones más experimentales. Si conseguimos hacer empezar a rodar la rueda, lo más difícil ya estará hecho.
Referencias
[1] «Barcelona impulsa la Barcelona Innovation Coast, una plataforma que prevé crear 40.000 puestos de trabajo en los próximos 10 años : Servicio de Prensa». 2021. 15 abril 2021. https://ajuntament.barcelona.cat/premsa/2021/04/15/barcelona-impulsa-la-barcelona-innovation-coast-una-plataforma-que-preveu-crear-40-000-llocs-de-treball-en-els-propers-10-anys/ (Enlace externo)
[2] «Nace la 'Ciudadela del Conocimiento', un proyecto puntero en Europa». 2019. 22 julio 2019. (Enlace externo)https://www.barcelona.cat/barcelonaciencia/ca/noticia/neix-la-ciutadella-del-coneixement-un-projecte-punter-a-europa_816059 (Enlace externo)
[3] «Premio Nobel de Economía 2019. Exposición en el CRAI Biblioteca de Economía y Empresa | Centro de Recursos para el Aprendizaje y la Investigación - CRAI UB». 2019. 15 octubre 2019. https://crai.ub.edu/ca/Noticies-butlleti/exposicio-premi-nobel-d-economia-2019- al-crai-biblioteca-d-economia-i-empresa (Enlace externo)
[4] Edovald, Triin, y Camilla Nevill. 2021. «Working Out What Works: The Case of the Education Endowment Foundation in England». ECNU Review of Education 4 (1): 46-64. https://doi.org/10.1177/2096531120913039 (Enlace externo)
[5] Bravo-Biosca, Albert. 2019. «Experimental Innovation Policy». Working Paper 26273. Working Paper Series. National Bureau of Economic Research. https://doi.org/10.3386/w26273 (Enlace externo)
[6] «Programa Mobilitza't Mobile de Barcelona Activa». s.d. Consulta 19 octubre 2021. https://ivalua.cat/ca/avaluacio/ocupacio-i-emprenedoria/programa-mobilitzat-mobile-de-barcelona-activa (Enlace externo)
[7] «Programa Activate por La Salud Mental». s.d. Consulta 19 octubre 2021. https://ivalua.cat/en/node/5307 (Enlace externo)
[8] «Proyecto B-Mincome (Evaluación de impacto)». s.d. Consulta 19 octubre 2021. https://ivalua.cat/ca/avaluacio/afers-socials-i-desigualtats/projecte-b-mincome-avaluacio-dimpacte (Enlace externo)
[9] Phipps, James. 2017. «Taking the First Steps in Business Policy Experimentation». Taking the First Steps in Business Policy Experimentation (blog). 10 febrero 2017. https://innovationgrowthlab.org/blog/taking-first-steps-business-policy-experimentation (Enlace externo)
[10] «Barcelona mañana. Compromiso metropolitano 2030». 2021. Plan estratégico metropolitano de Barcelona. https://pemb.cat/public/docs/1203_x2_dossier__contraportada.pdf (Enlace externo)
[11] «Fondo de promoción para la evaluación (PROAVA)». s.d. Departamento de Economía y Hacienda. Consulta 19 octubre 2021. http://economia.gencat.cat/ca/ambits-actuacio/analisi-finances-publiques/avaluacio-economica-politiques-publiques/fons-de-promocio-per-a-lavaluacio-proava/ (Enlace externo)
[12] Bravo -Biosca, Albert. 2014. «La necesidad de experimentar con nuevos modelos de políticas activas para reencontrar el bienestar económico». Revista económica de Cataluña, núm. 69: 74-82.
[13] «Why You Should Know about the Business Basics Programme». 2019. Innovation Growth Lab. 28 enero 2019. https://www.innovationgrowthlab.org/blog/why-you-should-know-about-business-basics-programme (Enlace externo)
[14] «EU-Funded Trials». 2021. Innovation Growth Lab. 23 marzo 2021. https://www.innovationgrowthlab.org/eu-funded-trials (Enlace externo)
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