Urbanismo de transición, o cómo generar herramientas para encajar con la realidad
- Irene Navarro - Gabinete técnico del PEMB
- Nel·la Saborit - Gabinete técnico del PEMB
- 28-01-2019
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Muchas de las políticas públicas que ahora mismo se reivindican por parte de la ciudadanía en las grandes áreas metropolitanas precisan de un encaje urbanístico para hacerse efectivas. Sin embargo, este encaje resulta poco factible con una legislación urbanística creada entre los años 70 y 80, bajo principios fordistas y con herramientas encaradas a generar y gestionar la expansión urbana principalmente, y con una ley del suelo poco modificada desde su aprobación por el régimen franquista. Es necesario, por lo tanto, empezar a plantear nuevas herramientas para una nueva práctica urbanística que responda a los nuevos contextos ambientales, sociales y económicos del territorio.
Últimamente ha habido procesos urbanísticos en la Región Metropolitana de Barcelona: barrio del REC, 22@, Pla Buits de Barcelona, planes de reforma urbana, Isla de Peatones de Gavà, Proyecto Renovem els Barris, PDU Tres Xemeneies, entre muchos otros, que han chocado con la realidad urbanística. Desde el Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona, en el marco de colaboración con la Oficina Técnica del nuevo Plan Director Urbanístico del AMB, nos hemos encontrado con esta problemática y la complicación que a menudo supone hacer frente a las necesidades reales de la metrópolis consolidada bajo las herramientas y la legislación urbanística vigente. Aprovechando también el debate a raíz de la redacción de la nueva Ley de Territorio de Cataluña, es un buen momento para comenzar a trabajar en generar las herramientas para un planeamiento o una nueva práctica urbanística que tendrá que incorporar estas nuevas maneras de hacer de la sociedad, más cambiantes en tiempos más cortos, con otras urgencias, con más movilidad personal, más visión de inclusión de todos los colectivos (mujeres, infancia, etnias) y que permita la resiliencia de las ciudades frente a crisis climáticas y económicas, y todo ello en un territorio altamente consolidado, es decir con una falta de territorio urbanizable. Una práctica urbanística que focalice mucho más en las relaciones entre las personas y el espacio, en la funcionalidad y la capacidad de carga, y los estándares de calidad de vida urbana, y mucho menos en la concepción estética o de expansión de los espacios urbanizados.
En definitiva, será necesario crear un procedimiento urbanístico dinámico, que recoja la necesidad de transformar el suelo sin partir de la base de la tabula rasa y la homogeneidad de los territorios. Una nueva forma de hacer urbanismo creando un proceso de diálogo entre los vecinos y vecinas, el territorio, la administración y sus necesidades: atracción de talento, adaptación al contexto del territorio y a sus singularidades, identidad ... Es decir, generar un urbanismo donde los recursos públicos proporcionados por las administraciones sean una herramienta de participación ciudadana, no sólo de consulta, el diseño no sea una imposición sino un servicio para los ciudadanos, y donde existan unas propuestas dinámicas que sean motor de la sostenibilidad de las ciudades y los pueblos.
En este artículo intentaremos describir algunas de las herramientas que se han utilizado para hacer frente a algunas de estas necesidades o para superar los límites de práctica urbana, y que podemos considerar ejemplos a seguir para que la planificación territorial y urbanística se convierta en una herramienta útil para la sociedad actual.
1.- FACTORES PARA DEFINIR PARÁMETROS URBANÍSTICOS
El reconocimiento de la necesidad de luchar contra el cambio climático también desde las ciudades y desde el urbanismo y la edificación, sumado a la necesidad de convertirse en metrópolis resilientes prósperas y cohesionadas -objetivos que se ha fijado el PEMB como vertebradores del Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona 2030-, lleva a considerar la necesidad de aplicar criterios en este sentido, más allá de los requisitos mínimos o estándares convencionales, en los procesos urbanísticos y de construcción y rehabilitación.
Actualmente ya se requieren unos parámetros mínimos en la edificación para, principalmente, alcanzar unos estándares de eficiencia energética, pero la sostenibilidad de los sistemas urbanos y la lucha contra el cambio climático, van más allá. Seattle, Berlin o Helsinki, son algunas de las ciudades que han incorporado un sistema de factores a la hora de llevar a cabo desarrollos urbanísticos, nuevas construcciones y/o rehabilitaciones integrales, que puntúan, por ejemplo, la mejora de la calidad de verde urbano y la biodiversidad, la posibilidad de infiltración de agua de lluvia y control de la escorrentía o la reducción del efecto isla de calor, generados con el nuevo desarrollo. Es decir, efectos derivados más allá del edificio propiamente.
Por ejemplo el Biotope Area Factor (BAF) de Berlín, actúa de forma similar a como lo hacen los parámetros urbanísticos que se utilizan en los desarrollos urbanos, tales como el índice de ocupación o de edificabilidad, que regulan las dimensiones del desarrollo. El BAF determina la parte proporcional de suelo destinado a vegetación o a otras funciones ecosistémicas, contribuyendo a estandarizar y concretar objetivos ambientales tales como: la protección y mejora de la calidad del aire, la protección y desarrollo de la función de infiltración del suelo en el ciclo del agua, la creación y mejora de espacios de hábitat para la biodiversidad urbana y la mejora de la calidad de vida. El Green Factor Tool, testeado en Helsinki y con criterios similares, se plantea por su parte como un parámetro a incorporar a los reglamentos de zonificación o como requerimiento para el otorgamiento de concesiones o licencias en los procesos de demanda de permisos de construcción, o en general en los procesos urbanísticos.
Esta aplicación de criterios podría también establecer horquillas de mínimos y máximos, con un posible sistema de bonificaciones para incidir más en los requerimientos y generar un beneficio mayor para la colectividad.
2.- REFORMAR EL ESPACIO CONSOLIDADO
El paso del tiempo hace que algunos espacios urbanos pierdan el sentido para el que fueron concebidos en un principio, ya que los usos para los que fueron diseñados ya no se adecuan a las dinámicas sociales y económicas existentes. Estos espacios son espacios que necesitan una rehabilitación y reforma del tejido consolidado para poder volver a ser funcionales. Por lo tanto, para hacer de esta reforma un proceso dinámico y no traumático para los ciudadanos y ciudadanas, se puede seguir un proceso que vaya desde la propuesta hasta el cambio estructurante, con los siguientes pasos: diálogo territorio-administración, transformaciones básicas inmediatas, urbanismo táctico y, finalmente, urbanismo estructurante (programación de actuaciones y reurbanización definitiva que consolide los cambios funcionales de los tejidos reformados).
Estas reformas interiores, sin embargo, hay que hacerlas compatibles con la conservación del tejido tradicional y la identidad del territorio, y reconvirtiendo los usos, sin caer en la desaparición total de los usos preexistentes, lo que haría desaparecer el tejido, como hizo el Plan Haussman o la reforma de Via Laietana.
Antagonistas en la manera de proceder a los dos proyectos anteriormente mencionados serían, la fase actual de desarrollo del Plan 22@, la Isla de Peatones de Gavà o la reutilización y apertura al público de la High Line de Nueva York. Hechos diferenciales que encontramos en estos proyectos son: la definición de ámbitos territoriales de actuación -desde el micro (nivel parcela) hasta el macro (nivel barrio): fase final 22@-, la reforma o remodelación de los espacios y la introducción de nuevos usos a partir de la transformación y jerarquización del espacio vial. Un eje peatonal, un eje de transporte público o la introducción de carriles bici son herramientas válidas para introducir nuevos usos en los alrededores de los ejes de movilidad modificados, tanto en la Isla de Peatones de Gavà como en la High Line de Nueva York.
3.- DIVERSIFICACIÓN DE USOS. URBANISMO EN 3D
Otra manera de conservar transformando, como ya se ha dicho antes, es la introducción de la mixtura de usos a los tejidos urbanos. Esta mixtura de los tejidos, la complejidad de las sociedades, tan arraigada en el urbanismo actual y tan denotada en el urbanismo del s. XX, es una de las claves para salvaguardar la resiliencia de los territorios urbanizados. Los ecosistemas más resilientes, son siempre los más complejos, dice la biología.
En este sentido, una de las herramientas que habría que regular en la práctica urbanística sería la introducción de la mixtura de usos. Por lo tanto, además de tratar cada territorio como un ecosistema singular y con necesidades propias, habría que añadir a esta tarea de urbanismo fino -de finura-, todas las estructuras urbanizadas sabidas: vuelo, edificación, suelo y subsuelo. Esto precisará, por lo tanto, de la creación de nuevas figuras urbanísticas creadas para la promoción de la complejidad a todos los elementos de la urbanización. Es decir, figuras que permitan, teniendo en cuenta qué actividades son o no compatibles, la mixtura de usos en todos los niveles: edificación (superestructura), parcela (Suelo), elementos enterrados (subsuelo) y cubiertas (vuelo).
Ejemplos de esta introducción de mixtura de usos en todas las partes urbanizadas de un tejido los encontramos ahora mismo en la iniciativa privada: Coworkings, aparcamientos subterráneos con servicios… O en proyectos de movilidad como las estaciones multimodales, la creación de servicios para bicicletas en estaciones de tren, o la todavía no puesta en marcha iniciativa estratégica Ciudades y Estaciones de FGC, que busca remodelar el concepto de estación introduciendo nuevos usos y servicios.
La creación de estas herramientas, por el misticismo y el urbanismo 3D, es uno de los retos más importantes del urbanismo en los próximos 30 años.
4.- USOS DEL MIENTRAS TANTO
Los tiempos entre la afectación y la ejecución de la planificación pueden llegar a ser muy largos, sobre todo en promociones o polígonos de ordenación de gran extensión. Este desajuste de tiempo provoca, a menudo, vacíos urbanos, solares cerrados durante años en los que no pasa nada, edificios “fantasma” pendientes de rehabilitación o de ser tirados al suelo para construir otros nuevos, etc. El urbanismo es necesario que se plantee la necesidad de poder hacer algo en estos vacíos mientras no sucede lo que está previsto. Una evidencia es el efecto negativo que generan este tipo de espacios, en desuso o abandonados (aunque sea temporalmente), que representan vacíos de vida, se convierten en rutas a evitar por los peatones, son disuasorios para empresas que se querrían instalar pero que temen la falta de vecinos y la posible mala imagen, etc. La demanda de un cambio para resolver esta necesidad aparece como tal en el Pacto “Hacia un nuevo Poblenou con un 22@ más inclusivo y sostenible”, por ejemplo, donde se pide un “impulso de los programas de activación, bonificación y sanción de espacios en desuso; de patrimonio ciudadano en la cesión de espacios municipales; y de impulso de la economía cooperativa, social y solidaria en el Poblenou”.
El Pla Buits de Barcelona, por ejemplo, iba en esta línea. El objetivo era poner solares de propiedad municipal o de propiedad pública con acuerdo con el Ayuntamiento a disposición de entidades y colectivos con un proyecto social y/o vecinal, para que se llevaran a cabo proyectos de activación temporales, tales como huertos urbanos, espacios verdes, espacios comunitarios, etc., de una forma autogestionada por parte de los colectivos y con un primer impulso de la administración. Y así, “mientras tanto” aquellos espacios antes vacíos, pasan a estar llenos, se hacen actividades y generan continuidad en la vida urbana. La fórmula se puede llevar a cabo también en espacios cerrados. Un ejemplo es el programa de dinamización de locales vacíos: bajos de protección, del Ayuntamiento de Barcelona, para promover las actividades comerciales de proximidad en barrios con elevada presión turística y riesgo de pérdida de este tipo de comercio, a la vez que se fomenta la emprendeduría para personas en riesgo o vulnerables.
Habría que plantear, por tanto, fórmulas de este tipo para activar temporalmente y mientras tanto “vacíos” bajo diferentes regímenes de propiedad -no sólo aquellos que son públicos o de gestión pública- transformando estos espacios de sitios residuales a verdaderas oportunidades. La clave está en las determinaciones jurídicas: derechos y deberes, obligaciones y responsabilidades y, también, en aprender a gestionar la temporalidad.
5.- AREAS PILOTO O ESPACIOS DE EXEPCIONALIDAD
El reconocimiento de la complejidad y de la necesidad de dar soluciones también complejas a las nuevas realidades implica la necesidad de innovar, de reflexionar y plantear estrategias diversas que habrá que analizar y determinar su idoneidad. Será necesario, por lo tanto, habilitar ámbitos para explorar nuevas maneras de hacer, de rehabilitar y reciclar tejidos urbanos, diferentes formas de aplicar estándares y nuevas herramientas de gestión para innovar en el instrumental urbanístico. Actualmente, el cumplimiento estricto de la normativa y el marco legislativo vigente no permiten la innovación, no dan margen a poder disponer de espacios donde poder reflexionar y pensar en las nuevas estrategias que, desde todas las áreas, se podrían pensar y trabajar para abordar la complejidad.
Como ya comentamos en el artículo sobre ciudades circulares, aplicar el concepto de circularidad al conjunto de la ciudad está llevando a trabajar sobre la idea de que las ciudades se conviertan en laboratorios (urban labs o city labs) donde experimentar y testear, en este caso las soluciones de la ciudad circular, directamente sobre los tejidos urbanos. Por ejemplo, el distrito de Buiksloterham (citado en el artículo) se designa como zona experimental (living lab) de forma oficial, con la justificación que, sólo con este estatus, se podrá alcanzar el carácter general del barrio como lugar donde se podrán aplicar nuevas tecnologías y maneras de hacer y aprender de la experiencia. Esta designación se considera fundamental para “liberar” a residentes, propietarios y promotores de algunas restricciones legales, que limitan el uso de materiales, tecnologías, formas de desarrollar, etc. Otras acciones importantes consideradas como requisitos necesarios en el Plan de Acción son: desarrollar un sistema inclusivo de gobernanza y de gestión, crear nuevas estructuras de incentivos y sistemas de financiación o disponer de la capacidad para recoger datos de sensores y disponer de ellos como datos abiertos. Acciones encaminadas en parte a hacer posible la innovación, pero también a generar un sistema de control de alguna manera, para que la flexibilidad otorgada revierta en el barrio.
Permitir la existencia de espacios y/o áreas piloto o de excepcionalidad, puede convertirse en la fórmula para permitir la innovación. Áreas determinadas donde testear maneras de hacer diferentes, y no sólo exclusivamente sobre la práctica urbanística, sino también respecto a la gestión transversal de la ciudad, la gobernanza, etc. Incorporar como manera de hacer en la práctica urbana el “learning by doing”, aprendiendo de la experiencia y escalando los resultados al conjunto de la metrópolis. Será necesario por tanto establecer unos marcos donde esto pueda suceder sin ser coartado, pero con todas las garantías legales para los agentes implicados.
Estos son sólo cinco ejemplos de necesidades diversas a las que el urbanismo tiene que hacer frente y para las que será necesario revisar las herramientas y los límites de la práctica urbanística actual. El urbanismo que viene deberá ser más flexible, adaptable y comprensible, más que planificar deberá gestionar y escuchar la planificación sectorial, poniendo también las personas en el centro y, sobre todo, deberá disponer de las herramientas para hacer frente a la complejidad. El urbanismo no lo puede todo, pero juega un papel importante en el desarrollo de la metrópoli futura que desde el Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona reconocemos y seguiremos.
Las opiniones de los autores y las autoras no representan necesariamente el posicionamiento del PEMB.