¿Qué, quién, cómo y con qué criterio hay que financiar cuando hablamos de políticas metropolitanas?
Paula Salinas reflexiona alrededor de la financiación de las políticas metropolitanas y de la solidaridad intermunicipal en este territorio
- Paula Salinas Peña - Cofundadora de KSNET y profesora del Departamento de Economía de la UAB
- 10-05-2023
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¡ATENCIÓN! Este artículo es la reproducción del documento ‘Financiación de las políticas metropolitanas y solidaridad' publicado en laplataforma barcelonadema-participa.cat en octubre de 2021 para incentivar los debates del Ciclo de la Metrópoli Multinivel del proceso Barcelona Demà. Algunos aspectos, por lo tanto, pueden resultar desactualizados.
Resumen: El nuevo plan estratégico Compromiso Metropolitano 2030 tiene que configurar las bases para la cooperación de los municipios de la región metropolitana de Barcelona en todas aquellas políticas que requieran un planteamiento metropolitano. En el proceso Barcelona Demà para la definición del plan, pues, se plantea la cuestión de cómo deberían financiarse aquellos bienes y servicios que se quisieran proveer a nivel metropolitano, ya fuera en la totalidad de los municipios de la RMB o en un conjunto de ellos. En este documento se ofrecen una serie de reflexiones entorno a cómo se tendrían que financiar las políticas de alcance metropolitano de la región, incorporando el criterio de la solidaridad intermunicipal. Más concretamente, se hace referencia a diferentes cuestiones que es necesario establecer para poder definir un mecanismo de financiación como son: el alcance territorial de las políticas, el tipo de políticas a financiar y los agentes implicados en su provisión. De esta manera, se pretende contribuir al debate del ciclo de la Metrópoli Multinivel de la segunda fase del proceso Barcelona Demà.
Ámbito geográfico del PEMB y el Área Metropolitana de Barcelona, una visión histórica
En los años 50, el elevado crecimiento experimentado por la población de Barcelona hizo que se empezara a pensar en el ámbito metropolitano para la organización territorial y estratégica. Así, en el año 1953, José Soteras, redactó el denominado ‘Plan comarcal de ordenación urbana de Barcelona y su zona de influencia (que incluía 27 municipios)[1], reformado en el año 1968 con el Plan Director. El Plan Director era un documento orientativo aprobado únicamente a efectos administrativos ya que el órgano que lo aprobó no tenía competencias para aprobar un plan que incluyera las siete comarcas del Barcelonès, Baix Llobregat, Vallès Oriental y Occidental, Maresme, Garraf y Alt Penedès. Este plan introdujo el concepto de área metropolitana de Barcelona y discutió los conceptos de ciudad-territorio y ciudad-región introduciendo dos ideas básicas: la descongestión de la ciudad a partir de la desconcentración industrial y de servicios (pensando que la vivienda acabaría por seguir a la actividad productiva) y la contención de la dispersión urbana en los alrededores de Barcelona, mediante núcleos coherentes separados físicamente de 5 a 10 km por espacios verdes y agrícolas.
Sin embargo, este Plan fue fuertemente criticado, a la vez que el estancamiento demográfico hizo que se desviara la atención del problema del crecimiento urbano hacia el de la “reconstrucción” de las ciudades, densamente pobladas. Ahora bien, contrariamente a lo esperado, el estancamiento poblacional no implicó que se frenara el crecimiento urbano, sino todo lo contrario. Tal y como sucedió en otras ciudades europeas, durante los últimos años de la década de los 70 se produjo un desplazamiento de población desde el núcleo central de la ciudad hacia las zonas periféricas, dando lugar a un predominio creciente de zonas de baja densidad poblacional y a la creciente demanda de espacio para nuevas áreas industriales, oficinas, equipamientos deportivos y universidades. Dado, además, que el Plan Director de 1968 era sólo orientativo, la ciudad creció sin un instrumento legislativo para orientar ese crecimiento y su desarrollo.
En 1974 se creó la Corporación Metropolitana de Barcelona como organismo de administración local que, al reagrupar el mismo ámbito que antes incluía el Plan Comarcal de 1953 (la capital y 26 municipios), contaba con una superficie de 470 km2 para 3.100.000 habitantes. El mismo año se inició la redacción del Plan General Metropolitano, bajo la dirección de Joan Antoni Solans, responsable de Planificación Urbana de la Corporación, que se aprobó en 1976. Después de un período urbanísticamente desordenado, el PGM asentó las bases para iniciar la resolución de los conflictos que se habían acumulado durante años, poniendo fin al deterioro del tejido de muchas zonas de Barcelona y al proceso de extrema densificación. Ahora bien, la limitación del PGM a el área formada por los 27 municipios de la Corporación, hizo que el resto de la conurbación de Barcelona (considerada en el Plan Director) quedara en cierto modo desatendida, provocando una ocupación del territorio muy diseminada.
De hecho, ni la delimitación de la Corporación Metropolitana a 27 municipios, ni la delimitación establecida en el Plan Director de siete comarcas, respondía a los criterios estándares básicos de delimitación de regiones urbanas funcionales establecidos en países como los EEUU o Francia[2]. En términos generales, las áreas metropolitanas se definen como grandes concentraciones de población y de actividad económica que constituyen un área económica funcional y que, normalmente, engloban diferentes unidades de gobierno local. En este contexto, un área económica funcional se entiende como una zona geográfica en la que se concentran cierto número de relaciones económicas, no sólo laborales, también entre empresas. En función de la distribución de la población y de la estructura de estas relaciones funcionales, es posible distinguir diferentes tipos de áreas metropolitanas.
Un modelo sería el área metropolitana de tipo monocéntrico, que en su definición más estricta consta de un único núcleo preponderante y una serie de zonas rurales o pequeños municipios. Sin embargo, muchas de estas áreas han crecido para convertirse en áreas metropolitanas monocéntricas con múltiples núcleos más pequeños, que, además del núcleo principal, tienen una serie de ciudades relativamente cercanas y bien conectadas entre sí. Éste sería el caso del área metropolitana de Barcelona, pues si bien sí tiene un centro bien definido, como es la ciudad de Barcelona, también tiene una serie de núcleos importantes y bien interrelacionados entre ellos y con Barcelona.
En Cataluña, el primer estudio que realiza una aproximación a la estructura del área metropolitana de Barcelona es el estudio de Nunes y Alonso (1986), al que siguen los estudios de Esteban (1989) y Josep Serra (1991), de acuerdo con el cual el área metropolitana de Barcelona del año 1986 estaría formada por 162 municipios. Posteriormente, el Centro de Política del Suelo y Valoraciones de la Universidad Politécnica de Barcelona realizó un estudio para establecer las delimitaciones de las áreas metropolitanas de las ciudades españolas más importantes a partir de los datos del Censo de 2001, siguiendo la metodología de la Oficina del Censo Norteamericano (Roca, Moix y Burns, 2004). De acuerdo con este estudio, en 2001 el área metropolitana de Barcelona estaba formada por 227 municipios en una estructura tendencialmente policéntrica, con Badalona, Granollers, Mataró, Sabadell, Terrassa y Vilanova i la Geltrú como subcentros. Cinco de estos seis subcentros (Sabadell, Terrassa, Granollers, Mataró y Vilanova) generan además áreas metropolitanas primarias. Por tanto, de acuerdo con este estudio, en el año 2001 el área metropolitana de Barcelona superaba ampliamente los límites del AMB, e incluso se extendía más allá de los límites de la Región Metropolitana de Barcelona, que incluye 164 municipios.
Este estudio, además, muestra cómo ha ido evolucionando el área metropolitana de Barcelona a lo largo de los años desde 1981. Así, de acuerdo con los resultados del estudio, en 1981 62 municipios formaban el área metropolitana de Barcelona con una población total de 3.564.313; en 1986, el área metropolitana estaba formada por 94 municipios y tenía una población de 3.675.327 habitantes. Las cifras indican que el gran aumento en el alcance territorial del área metropolitana en estos años no fue acompañado de un aumento equivalente en la población, por lo que este incremento del área vendría explicado sobre todo por una desconcentración de ésta. En 1991, el área metropolitana de Barcelona pasa a estar formada por 145 municipios y a tener una población de 4.161.646 habitantes; en 1996, pasa a tener 217 municipios y 4.348.272 habitantes; y en 2001, 227 municipios y 4.539.749 habitantes. Por tanto, el área metropolitana ha crecido de manera muy importante durante estas dos décadas, lo que demuestra el gran dinamismo que experimentan las relaciones funcionales entre municipios y la importancia de que las áreas funcionales se vayan calculando de forma periódica.
Teniendo en cuenta que las relaciones funcionales son un aspecto dinámico del territorio, una división territorial y administrativa establecida en base a éstas sólo podría reflejar las relaciones funcionales en el año de su elaboración. Por eso, el objetivo de las divisiones territoriales funcionales no debe ser necesariamente el de fijar una división territorial. Los países que disponen de una división territorial funcional la utilizan como base para la realización de estudios territoriales de tipo socioeconómico, estudios relacionados con el mercado laboral local y con el análisis de las disparidades regionales. Además, este tipo de división también se considera mucho más adecuado para la formulación y planificación de políticas, tanto a nivel local como a nivel nacional. En esta dirección, este año se decidió que el nuevo proceso estratégico metropolitano y su plan resultante[3] ampliaran su alcance territorial para incluir los municipios de la región metropolitana de Barcelona. Si bien la metrópoli de Barcelona, definida en términos de área funcional, se podría considerar que se extiende más allá de la delimitación del AMB, e incluso de la RMB, la ampliación del alcance territorial del PEMB es un primer paso para el reconocimiento de esta área funcional, y para situar la planificación estratégica a este nivel territorial promoviendo así la integración y la cohesión social y económica de todo el territorio.
Sistemas de financiación compartida de políticas: ¿Qué cuestiones hay que tener en cuenta?
El resultado del proceso de reflexión Barcelona Demà tiene que ser el diseño de un nuevo plan estratégico para la región metropolitana de Barcelona: el Compromiso Metropolitano 2030. Con este nuevo plan se podrán afrontar los grandes retos urbanos del siglo XXI de manera coordinada entre los municipios del área metropolitana más los de la región y la veguería del Penedès que se están integrando en el proceso[4]. Cuestiones como movilidad, acceso a la vivienda, infraestructuras, alimentación, medio ambiente y calidad del aire, empleo, investigación e innovación o reindustrialización ya no se pueden plantear a nivel de ciudad, deben ser tratadas a nivel metropolitano. Este tratamiento a nivel metropolitano también requiere una reflexión sobre cómo deberían financiarse las actuaciones y políticas que se deriven del nuevo Compromiso Metropolitano 2030. A continuación, se plantean una serie de cuestiones que pueden servir para llevar a cabo esta reflexión:
¿Qué es necesario financiar?
De acuerdo con lo mostrado en la discusión anterior, la movilidad de las personas y las interrelaciones comerciales entre los municipios de la RMB es muy intensa, además de creciente a lo largo de los años. Esto provoca que, a la hora de proveer determinados bienes y servicios, ya no tenga sentido, en términos de eficiencia y equidad, pensar en la escala municipal y sea necesario plantear su provisión a escala metropolitana. Incluso, teniendo en cuenta las peculiaridades de un área metropolitana y sus necesidades diferenciales respecto al resto de municipios, tendría sentido que ésta tuviera competencias que fueran más allá de las típicamente locales, incluyendo, por ejemplo, promoción económica, medio ambiente o educación.
De hecho, de acuerdo con lo que establece la teoría económica, las funciones deberían repartirse entre municipios y metrópoli tratando de dar cumplimiento al principio de equivalencia fiscal, internalizar los efectos externos y aprovechar las economías de escala. Los gobiernos metropolitanos deberían también desarrollar aquellas funciones que impliquen una redistribución de recursos, para evitar algunos de los efectos negativos que puede generar la realización de estas funciones por parte de los gobiernos municipales, como pueden ser el incremento de las desigualdades socioterritoriales o problemas sobre la hacienda de sus administraciones.
El nuevo plan estratégico Compromiso Metropolitano 2030 servirá, precisamente, para determinar las misiones, objetivos y actuaciones a desarrollar de forma coordinada por parte de los municipios de la región metropolitana de Barcelona. A la hora de decidir cómo financiar estas actuaciones, es necesario diferenciar entre las que corresponden a competencias de otros niveles de gobierno, como el Estado o la Generalitat de Catalunya; y las que corresponden a competencias locales. En el primer caso, las actuaciones deberían poder financiarse mediante transferencias del gobierno que traspasa las competencias o al que se suple. En el segundo caso, las actuaciones deberían financiarse mediante aportaciones de los municipios.
¿A quién es necesario financiar?
En el caso del ámbito geográfico del Compromiso Metropolitano 2030, esta asignación de competencias no es tan clara, dado que actualmente no existe un nivel de gobierno metropolitano que corresponda a la RMB al que se le puedan atribuir competencias y la financiación necesaria por la ejecución de sus políticas. Además, la RMB tiene la ciudad de Barcelona como centro, pero también presenta una serie de núcleos importantes (Sabadell, Terrassa, Granollers, Mataró y Vilanova), que también representan el centro de sus propias áreas urbanas. Así, a fin de dar cumplimiento a las indicaciones de la teoría económica, es posible que para la provisión de determinados bienes y servicios sea más adecuada una escala más reducida, y para la provisión de otros bienes y servicios sea más adecuada la región metropolitana de Barcelona. Es decir, no todos los bienes y servicios que se provean de forma conjunta deben ser provistos conjuntamente por la totalidad de los municipios de la RMB, sino que en función del tipo de servicio puede resultar más adecuado que se provean a menor escala geográfica. Del mismo modo, los municipios podrían decidir voluntariamente proveer de forma conjunta determinados servicios, sin que ello implicase a todos los municipios de la RMB, lo que podría variar en función del servicio.
De acuerdo con la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, sería posible crear un órgano que permitiera dar una estructura administrativa a la RMB. Este proceso podría realizarse como iniciativa de los propios municipios, en forma de mancomunidad, por ejemplo; o con la intervención de la Generalitat de Catalunya, en quien recae la competencia de crear entidades locales que agrupen a varios municipios. A la hora de diseñar la estructura administrativa de la RMB, se podría, además, tener en cuenta que se pueden plantear diferentes niveles administrativos y competenciales dentro del territorio, o que se pueden formar mancomunidades u otras formas jurídicas para la provisión de servicios determinados, de modo que, en función del servicio, los municipios que formaran parte de este y el mecanismo de financiación fueran también diferentes.
Alternativamente, podría plantearse que fuera la Diputación de Barcelona quien se encargara de esta coordinación entre los municipios de la RMB. La Ley 7/1985 Reguladora de Bases de Régimen Local (artículo 36) reconoce la naturaleza de las diputaciones como entidades locales de apoyo y coordinación de los servicios municipales. Concretamente, las competencias de las diputaciones son la coordinación de los servicios municipales entre sí para garantizar una prestación integral y adecuada; la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión; la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal, y en su caso, supracomarcal; la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación del territorio provincial de acuerdo con las competencias de las demás administraciones públicas en este ámbito; y el fomento y administración de intereses particulares de la provincia. Además, la ley prevé que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas pueden transferirles competencias adicionales.
¿Qué tipos de ingresos son los más adecuados?
Si bien en la práctica es posible encontrar diferentes estructuras de ingreso, la literatura económica ofrece un cuerpo teórico que permite establecer qué fuentes de financiación pueden ser las más eficientes para la provisión de los distintos tipos de servicios públicos por parte de los diferentes niveles de gobierno y en función de cómo estén repartidas las responsabilidades entre éstos. Así, en términos generales, debería tenerse en cuenta la idoneidad de que las áreas metropolitanas se financien con impuestos sobre la propiedad, tasas y precios públicos, transferencias procedentes de otros niveles de gobierno, endeudamiento o a través de la provisión público-privada de los servicios, lo que dependerá en gran medida de su tamaño, del tipo de servicios que proveen y de sus competencias en provisión de infraestructuras.
En el caso de la RMB, que actualmente todavía no dispone de una estructura administrativa, parece más adecuado considerar que ésta se financiaría, al menos durante los primeros años, mediante transferencias, ya sean procedentes de niveles de gobierno superior (si asume competencias de estos) o de otros niveles locales de gobierno, como los municipios, los consejos comarcales o el AMB.
¿Con qué criterio se quiere financiar?
En el momento de definir el mecanismo de financiación compartida de las políticas de la RMB por parte de los municipios que la conforman, un primer aspecto a determinar es si se pretende que este mecanismo incluya algún criterio de equidad o nivelación entre los municipios de la RMB, o no. Es decir, aparte de determinar el volumen de recursos necesario para financiar las actuaciones previstas por el PEMB, será necesario determinar con qué criterio se reparte su financiación entre los municipios de la región. Debe tenerse en cuenta que la definición del criterio de equidad a aplicar corresponde al terreno de los valores y debe ser resuelto desde el ámbito de la política.
La literatura económica y la experiencia de otros países muestran que se trata de una cuestión que admite distintas respuestas, a menudo difíciles de consensuar. Una opción, que a priori es la menos redistributiva, es financiar las actuaciones conjuntas en base al principio del beneficio. De este modo, cada municipio haría una aportación que dependería del uso que hace del servicio, o del beneficio que obtiene, que debería valorarse de alguna manera objetiva.
Otra opción es financiar las actuaciones conjuntas atendiendo al principio de equidad horizontal, de acuerdo con el que los ayuntamientos deberían poder alcanzar un grado similar o igual de prestación del servicio pidiendo a sus ciudadanos un mismo esfuerzo fiscal. Si no se cumple este principio, puede darse una situación en la que municipios con menos recursos se vean obligados a pedir un mayor esfuerzo fiscal a su ciudadanía para recibir un mismo nivel de servicio que la ciudadanía de los municipios con más recursos.
Por tanto, parece claro que es relevante tener en cuenta este principio de equidad horizontal en relación con los municipios que forman parte del área metropolitana a la hora de determinar cómo se reparte la financiación procedente de aportaciones realizadas por éstos. Hay que tener en cuenta que, entre estas dos opciones extremas, podrían establecerse otras fórmulas de financiación. Por ejemplo, en el Área Metropolitana de Barcelona se establece el principio de solidaridad según el cual los beneficios y los costes de vivir en el entorno metropolitano deben distribuirse equitativamente entre sus habitantes, independientemente del municipio en el que vivan. Si se aplicara este principio, debería definirse que se entiende por distribuir equitativamente.
Propuestas de actuación
Actualmente existen diferencias importantes en términos de recursos por habitante entre los municipios de la RMB. Esto provoca que los servicios que recibe la ciudadanía por parte de la administración local puedan ser distintos en función de su municipio de residencia y trabajo. También el esfuerzo fiscal que actualmente realizan los ciudadanos varía en función de su lugar de residencia y trabajo. Ante esta situación, se plantea la necesidad de establecer mecanismos de financiación compartida para políticas de alcance metropolitano, que tengan en cuenta el principio de equidad, contribuyendo así a reducir las desigualdades territoriales. Si bien el impacto que la actuación de la RMB tenga sobre la desigualdad territorial dependerá, en buena medida, de la utilización de estos recursos, las cuestiones planteadas en el punto anterior contribuirán a establecer un mecanismo de financiación que contribuya a reducir las desigualdades existentes. Por tanto, se plantea el reto de conseguir establecer un mecanismo de financiación cooperativa de los servicios, que tenga en cuenta la capacidad fiscal de los municipios que se benefician de estos servicios.
Para poder valorar la capacidad fiscal de los municipios, también sería relevante poder contar con una valoración homogénea de sus bases imponibles. Así, debería mejorarse la información sobre las bases imponibles de sus principales impuestos (IBI, IVTM, IAE) y deberían actualizarse los valores catastrales de todos los municipios simultáneamente y con criterios homogéneos.
Por último, tal y como se ha mostrado a lo largo del documento, antes de establecer un mecanismo adecuado de financiación conjunta de las políticas de alcance metropolitano, es necesario determinar cuáles son estas políticas y su tipología, cuál es su alcance territorial y cuáles deben ser los agentes implicados en su provisión.
[1] Estos municipios son Barcelona, Badalona, Castelldefels, Cornellà, Esplugues, Gavà, L'Hospitalet de Llobregat, Les Botigues de Sitges, Molins de Rei, Montcada i Reixac, Montgat, Pallejà, Papiol, Prat de Llobregat, Ripollet, St. Adrià de Besòs, St. Boi de Llobregat, St. Cugat del Vallès, St. Climent de Llobregat, St. Feliu de Llobregat, St. Joan Despí, St. Just Desvern, St. Vicenç dels Horts, Sta. Coloma de Cervelló, Sta. Coloma de Gramenet, Cerdanyola, Tiana y Viladecans.
[2] Para la delimitación geográfica del Plan Director sí se realizaron estudios, pero basados en estándares urbanísticos más que de relaciones funcionales entre municipios (Romaguera y Dot, 1972). Asimismo, la división por comarcas se estableció a través de las Leyes de Organización Territorial del año 1987, que recuperaron (con ligeras modificaciones) la división establecida 50 años atrás en base al mapa propuesto por la Ponencia para la División Territorial de Cataluña (1932), que elaboró un exhaustivo estudio de las áreas de mercado en Cataluña con el objetivo de crear una división territorial que respondiera a la realidad funcional del territorio. El estudio se basó en los resultados obtenidos a partir de una encuesta, en la que se preguntaba a cada ayuntamiento a qué comarca creía que pertenecía su pueblo y dónde iban principalmente al mercado. A partir de las respuestas obtenidas de la encuesta, se creó un mapa comarcal, con 118 comarcas, y un mapa de áreas de mercado, con 87 áreas de mercado. Ahora bien, en el momento de la elaboración de ese estudio se entendía que las comarcas debían ser el ámbito desconcentrado del Gobierno de la Generalitat, y no organizaciones de carácter local, por lo que se consideró que ese número era excesivo, y el mapa finalmente propuesto tenía 38 comarcas agrupadas en 9 regiones o veguerías. Por tanto, esta división en comarcas y veguerías no se correspondía con la estructura funcional que resultó del estudio en ese momento, y dada la gran transformación experimentada por la economía y la sociedad catalanas durante los 50 años transcurridos desde entonces difícilmente esta división reflejaría la estructura de las relaciones funcionales entre municipios de los años 80.
[3] Concretamente, el Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona (PEMB) es una asociación privada sin ánimo de lucro, promovida por el Ayuntamiento de Barcelona y el AMB, que integra a los 36 municipios que conforman el Área Metropolitana de Barcelona y otros de la RMB que se están adhiriendo con el nuevo proceso estratégico. El PEMB fue creado para identificar y promover estrategias de soporte al desarrollo económico y social del área metropolitana. Esto implica, por un lado, estudiar e identificar potencialidades -ya sea en actividades tradicionales o emergentes- y, por otro, prever problemas y avanzar soluciones.
[4] En este momento (octubre de 2021), el plan está en pleno proceso de elaboración colaborativa y se han integrado en el nuevo proceso del PEMB los municipios de la RMB (sin incluir a los municipios que ahora forman parte de la comarca del Moianès) y los municipios de la comarca del Baix Penedès.
Las opiniones de los autores y las autoras no representan necesariamente el posicionamiento del PEMB.