El fortalecimiento político de las áreas metropolitanas
- Maria Cortada - Gabinete técnico del PEMB
- 12-03-2018
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Las áreas metropolitanas son un concepto y una realidad de importancia creciente desde el cambio de siglo. Su demarcación responde a la necesidad de definir la ciudad real, con el objetivo de planificar y prestar en ella determinados servicios urbanos que, de forma clara y consensuada, sólo tienen sentido a esta escala. Sin embargo, cada vez se identifican más políticas y servicios que también deben ser traspasados, o al menos acordados, desde una perspectiva metropolitana, porqué las dinámicas territoriales, poblacionales y económicas así lo piden, y, sobre todo, lo pide la necesidad de corregir las desigualdades. Así pues, teniendo en cuenta toda esta carga política que tiene o debería tener la escala metropolitana, es adecuado que sus instituciones sigan teniendo un carácter eminentemente técnico, como ocurre en la mayoría, ¿o es necesario que dispongan de un gobierno ni que sea de elección indirecta? Es más, si la legitimación de un gobierno no se puede desligar de las competencias que se le atribuyen[1], en los niveles competenciales actuales ¿tendría sentido hacer el paso a un gobierno de elección directa?
El proceso de urbanización, iniciado hace siglos, vivió durante la 2ª mitad del siglo XX un empujón en forma de suburbanización y expansión urbana que ha dado lugar a los actuales territorios metropolitanos, en un proceso que ha supuesto, por ejemplo, la inclusión de las urbanizaciones residenciales de los alrededores de la ciudad central en el conjunto urbano funcional o, incluso, dentro del continuo urbano. Esta forma de crecimiento urbano ha originado, en aquellos países de tradición administrativa nórdica o anglosajona, diversas reformas de fusión municipal que han simplificado la gestión y la aplicación de las políticas en los entornos metropolitanos. Pero en los países del sud y de la ribera mediterránea es prácticamente imposible hablar de fusiones de municipios. Las fronteras administrativas y los correspondientes gobiernos municipales siguen y seguirán existiendo durante mucho tiempo. Con lo que la complejidad gubernamental se suma a la complejidad de las estructuras sociales, laborales, económicas, demográficas o culturales. Por lo tanto, las únicas opciones de gobernar estos territorios giran en torno al concepto y escala de área metropolitana, entendida como administración local de segundo nivel, y las diferentes formas de gobernanza que le competen.
Por gobernanza metropolitana se entiende un sistema de gobierno en red aplicable a un área metropolitana: multinodal, con interdependencias entre los actores, pero sin un líder con capacidad de monopolio en los procesos y políticas, y con un cierto nivel de institucionalización que asegura su estabilidad[2]. Este planteamiento básico es el único aplicable en un escenario territorial de diversidad de gobiernos municipales activos y, superpuesto, un gobierno multinivel. Pero ¿cuál es el sistema de gobernanza adecuado para cada metrópoli? En la casuística real existen múltiples modelos de gobernanza metropolitana y no hay una única fórmula adecuada para todas las metrópolis. Ni tiene que haber. Respetar las fuerzas y dinámicas políticas propias de una metrópoli debe asegurar la viabilidad de su gobernanza, siempre y cuando se quiera realmente esta forma de gobierno conjunto y compartido 'entre iguales' y se respeten los criterios de legitimidad democrática de la fórmula de gobierno elegida, por encima de otros intereses circunstanciales o partidistas. Por lo tanto, lo más adecuado será siempre encontrar los mecanismos de cooperación y las fórmulas institucionales que, centrándose en la resolución de los problemas sociales y los retos de futuro, puedan adaptarse y funcionar mejor en cada momento o etapa de la construcción metropolitana.
Una buena clasificación, que parte del criterio sobre el grado de institucionalización, es la de la Dra. Tomás[3], con cuatro categorías de mayor a menor grado:
- Gobiernos metropolitanos o estructuras creadas para afrontar integralmente los retos de las metrópolis, ya sean por elección directa de la ciudadanía o indirecta entre el conjunto de los gobiernos locales.
- Agencias sectoriales de ámbito metropolitano, creadas para gestionar un único servicio.
- Mecanismos de coordinación vertical del gobierno multinivel para el ámbito metropolitano, sin la creación de ningún ente.
- Mecanismos de cooperación horizontal voluntaria de los gobiernos locales, sin la creación de ningún ente.
A estas cuatro fórmulas básicas se pueden añadir otras instituciones, culturas de cooperación o mecanismos de planificación conjunta y solidaria que puedan fortalecer mucho más este sistema de gobernanza metropolitana a fin de mejorar su capacidad de actuación. Porqué los retos, o, digámoslo claro, los problemas que se aventuran para las metrópolis no son poca cosa: desigualdades sociales crecientes y riesgo de segregación urbana o afectación urbana y social del cambio climático, o del envejecimiento de la población, entre otros. Y hay que configurar una gobernanza adecuada para afrontar los retos/problemas que tenemos tan bien identificados (pero poco más que bien identificados, y no sólo en Barcelona).
Así, pueden crearse nuevas instituciones como la de una alcaldía metropolitana, de elección directa por la ciudadanía y/o combinada con una entidad de gobierno metropolitano, como es el caso del Gran Manchester o la Città Metropolitana di Bologna. La elección directa siempre refuerza la legitimidad y el vínculo entre gobierno y ciudadanía. Como mencionan Galan et al., para el caso de la AMB, 'en la medida que se configura como una entidad territorial, dotada de autonomía, a la que se le atribuyen la prestación de determinados servicios públicos esenciales para la ciudadanía -hay que pensar, por ejemplo, en el transporte público o el abastecimiento de agua- tarde o temprano tendrá que plantearse la oportunidad de valorar la adopción de un sistema de elección directa. Pues, de lo contrario, se desdibuja la responsabilidad de la institución ante la ciudadanía en la prestación de estos servicios”. Y añaden argumentos entorno a la emergencia de liderazgos, también referidos al caso de la AMB en su modelo actual: '[...] este sistema de representación indirecta puede dificultar el surgimiento de un verdadero liderazgo metropolitano. Y es que, a veces, puede resultar complejo defender un interés metropolitano común cuando, en realidad, se es responsable sólo ante los electores del municipio y no del conjunto del área metropolitana y, de hecho, la continuidad de los consejeros metropolitanos no depende de su rendimiento a escala metropolitana sino municipal”.
Otras opciones, además de la elección directa, serían las culturas políticas de cooperación, como las que pueden generar las mancomunidades de servicios; destacan especialmente los EPCI franceses, établissements publics de coopération intercommunale, aunque sea un caso de cooperación incentivada. O, en un nivel más práctico, opciones de fortalecimiento político metropolitano como sería establecer mecanismos de solidaridad fiscal que permitan compensar los costes de acoger servicios que benefician al conjunto metropolitano y que además permitan atender las desigualdades sociales en la escala metropolitana, que también en esta escala hay muchas cosas que hacer, no sólo a nivel municipal.
En definitiva, hay varias opciones para fortalecer políticamente las áreas metropolitanas, cada una con la fórmula que más le corresponda. Pero también es cierto que la mayoría de estas opciones suponen cesiones de competencias y poder por parte de los ayuntamientos en favor del ente metropolitano. O suponen practicar elevados niveles de solidaridad fiscal y financiera para el beneficio del conjunto y no todos los ayuntamientos están dispuestos, especialmente los que cambiarían la situación de receptores netos de las partidas metropolitanas a contribuyentes. O bien asumir los costes para los partidos de una elección directa que, previsiblemente, debería rebajar peso del criterio territorial que suele tener una elección indirecta y dar más peso al criterio poblacional. Estos cambios de pesos, normalmente, suponen eliminar la infrarrepresentación de la población de la ciudad central y, por lo tanto, pueden cambiar los balances de poder de los partidos.
Por estas razones no es tan fácil el cambio de chip y la transición hacia una cultura más cooperativa y dinámica, una cultura metropolitana que conlleve un fortalecimiento institucional. Pero que resulte complicado no significa que no se tenga que trabajar en firme para avanzar en su construcción. Como también comentaba en un post anterior Oriol Estela Barnet, coordinador general del PEMB, en referencia al caso de Barcelona, habrá que superar 'enquistadas y poco argumentadas resistencias a dotar de carácter político del Área Metropolitana de Barcelona o adecuar su escala territorial en la ciudad real'. Y ahora es el momento.
[1] Galán, A., Covilla, J., Font , T., Gracia, R., & Vilalta, M. (2016). Nuevos gobiernos locales: regeneración política y estabilidad presupuestaria (Vol. 01). Barcelona: Colección Instituto de Estudios del Autogobierno (pág. 41). Consultable a http://www.gencat.cat/governacio/pub/sum/iea/IEAg_01.pdf
[2] SUBIRATS, Joan, i TOMÀS, Mariona. “La gobernanza metropolitana de Barcelona”. Barcelona, 2006 (pág. 13)
[3] TOMÀS, Mariona. Tendencias metropolitanas en el mundo. Observatorio Metrópolis: Issue Paper 01, noviembre 2016 (pág. 5). Consultable en: https://www.metropolis.org/sites/default/files/media_root/publications/issue_paper_vol1_tendencias_metropolitanas_en_el_mundo_v2.pdf
Las opiniones de los autores y las autoras no representan necesariamente el posicionamiento del PEMB.