El cambio configura y reorganiza el territorio. ¿Cómo gobernamos las transformaciones?
- Consol Prados - Sociologa
- 25-05-2023
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¡ATENCIÓN! Este artículo es la reproducción del documento ‘El govern de les transformacions' publicado en la plataforma barcelonadema-participa.cat en noviembre de 2021 para incentivar los debates del Ciclo de la Metrópoli Multinivel del proceso Barcelona Demà. Algunos aspectos pueden, por lo tanto, resultar desactualizados.
Resumen: Las transformaciones del cambio de época aceleran la reorganización del territorio. Será necesario decidir si queremos un territorio pensado y estratégicamente deliberado, o bien inducido por el impacto de los cambios. En el proceso de comprender, pensar y diseñar el territorio que habitamos, ¿Qué papel juega la ciudadanía? La fortaleza de la región metropolitana radica en su cohesión interna y en un pacto entre generaciones por la sostenibilidad y la calidad urbana.
El territorio se va configurando por el impacto de múltiples factores tanto globales como locales. Es evidente que las transformaciones que caracterizan a este cambio de época (económicas y sociales, los procesos de producción, de la comunicación y las nuevas tecnologías) aceleran la reorganización del espacio urbano. Los efectos de estos cambios a nivel local hace tiempo que saltaron los límites administrativos de los municipios haciendo crecer la extensión urbana de los impactos. Entonces, la cuestión es cómo gobernar y sobre qué gobernar en un mundo ajetreado y mutante. ¿Un territorio estratégicamente deliberado o un territorio instintivo?
¿Cuál es nuestro entorno? ¿El lugar donde vivimos? ¿Dónde trabajamos? ¿El centro donde compramos o vamos al cine? Y, por otra parte, ¿quién es el ciudadano y ciudadana de ese territorio? Los espacios de vida individual y colectiva ¾y los trayectos entre estos espacios¾ configuran la ciudad real.
Por todo ello, es obligada esta doble escala, la metropolitana y la local. La visión de conjunto, las alianzas y la cooperación entre las partes, así como la autonomía, identidad y cuidado de la proximidad. ¿Servirían algunos de los principios federales para un entendimiento coordinado de la región metropolitana?
Se hace imperiosa la necesidad, primero, de comprender las realidades (en plural) de nuestro entorno y, segundo, pensar en ello para diseñar y promover políticas urbanas que atiendan a la complejidad. Comprender, pensar, diseñar. A menudo la política se ve desbordada a la hora de manejar los cambios, por la inmediatez de los acontecimientos, por 'la tiranía del corto plazo'[1], cuando precisamente se hace más imprescindible (polis, ciudad). Como dice Francesc Indovina[2], el territorio al fin es el contenedor de todo, y por eso es insoslayable la gobernanza de las tendencias actuales, lo que llama el “gobierno público de las transformaciones”, situando en el centro la configuración del interés general.
No hace falta defender aquí que el procedimiento de comprender, pensar y diseñar el territorio debe hacerse con una mirada integral y estratégica, teniendo en cuenta la multiplicidad de factores y agentes. En los últimos años, se ha avanzado significativamente en esta metodología transversal y estratégica de las políticas urbanas y en algunos casos se incorpora la perspectiva participativa. ¿Cómo interviene la ciudadanía en estos procesos? ¿Se debe garantizar el derecho a la participación ciudadana a escala metropolitana?
Fotografía: Edu Bayer
Es de una complejidad pronunciada, apreciable... Ante todo, por estar condicionada por la propia estructura institucional del territorio, es decir, difícilmente se pueden propiciar procesos participativos de no existir previamente un diseño institucional que agrupe.
En segundo lugar, por la heterogeneidad, un territorio de 3,2 millones de habitantes, en el caso del área metropolitana, o de los 5 millones de personas que habitan la región, con diferentes escalas administrativas y competenciales, distintas gradaciones de municipios, identidades diversas y multiplicidad de agentes. En tercer lugar, por la amplitud de temas y materias, a menudo abstractas por la mayoría de la población.
Participación ciudadana por qué y para qué
La participación ciudadana ni es una moda ni es un trámite, como tampoco puede pretenderse una participación a nivel metropolitano si no se da previamente en la proximidad local. Por otra parte, si lo público (espacio, servicios, debate...) pierde valor, por qué defenderlo, por qué participar, por qué votar... en una escalada que va aumentando el riesgo de déficit democrático.
Por eso, seguramente, el primer reto es el de fortalecer la cultura democrática. Es una responsabilidad compartida, de las organizaciones políticas, las instituciones, los medios y los canales de comunicación, de la ciudadanía en general. Hay señales (aquí y en el mundo) que obligan a la defensa de los valores democráticos en este cambio de época.
La participación ciudadana no debe ser un fin en sí mismo, sino un medio, un procedimiento, donde la importancia no es sólo el resultado, sino también, y especialmente, el transcurso de su desarrollo, poniendo en valor el aprendizaje colectivo y la generación de conocimiento. Por ejemplo, una nueva forma de definir el espacio público (una plaza, un equipamiento...) es a través del diseño colaborativo[3] entre personas usuarias (o usuarios potenciales), colectivos vecinales, agentes diversos relacionados con el emplazamiento y profesionales. De esta forma se incorporan a los proyectos de transformación de los espacios de la ciudad, las diferentes realidades y necesidades, construyendo lugares más democráticos, inclusivos y responsables. El proceso tiene así una triple finalidad: socializar el conocimiento del espacio común, es decir, sus virtudes, problemáticas y soluciones; mejorar la calidad, el diseño y sus funciones; y la promoción de un uso cívico y responsable.
Una experiencia pionera a escala metropolitana fue el proceso participativo del Avance del Plan Director Urbanístico Metropolitano. Durante el período de exposición pública se llevó a cabo un sistema de acciones participativas y comunicativas en el conjunto del territorio dirigidas a ayuntamientos, pluralidad de agentes locales y territoriales y ciudadanía en general[4]. Respondiendo a la pregunta por qué y para qué la participación y a modo de valoración cualitativa, fue un primer proceso para empezar a crear conciencia metropolitana, para compartir el conocimiento sobre el territorio que habitamos y sus principales retos, para compaginar la experiencia de profesionales con las necesidades y percepciones cotidianas de la gente y entidades que participaron, además de difundir las principales líneas de trabajo del Avance del Plan y recoger aportaciones ciudadanas y territoriales e incorporarlas en el procedimiento de elaboración del Plan. Resulta tremendamente interesante analizar los resultados de las valoraciones y aportaciones a tres escalas, el barrio, el municipio y la metrópoli, para ver cómo varían, o no, las prioridades y las percepciones de los participantes según la escala.
La participación ciudadana, como otras políticas públicas, requiere inversión. La participación a nivel territorial implica definir distintos niveles, en función de la naturaleza de los agentes y de los temas, así como disponer de instrumentos adecuados a las personas destinatarias. Oportunidades para la pedagogía, pertenencia y cultura democrática.
Quién participa
Existe una relación bastante directa entre la desigualdad de renta y la participación política. Algunos datos que corresponden a la ciudad de Barcelona en las últimas elecciones municipales de 2019 (Fuente Ayuntamiento de Barcelona). Los distritos con más abstención fueron Ciutat Vella (47,1 %), Nou Barris (42,1 %) y Sants-Montjuic (36,3 %) y los distritos con menos y, por tanto, con más participación corresponden a Les Corts (27,7%), Sant Gervasi (27,5%) y Gràcia (29,2%). Los distritos con menor participación coinciden con mayores índices de vulnerabilidad urbana.
No es exclusivo de la ciudad de Barcelona, es un fenómeno de todas partes. Igualmente ocurre cuando se propician espacios o procesos de participación, hay una franja de población que se excluye y que corresponde a perfiles con mayor debilidad socioeconómica. Queda justificado por el hecho de tener unas prioridades diferentes, más inmediatas y de subsistencia, a menudo por la falta de formación, y/o una tercera razón a la que debería prestarse mucha atención, que es la distancia entre el enfrentamiento de los políticos y las necesidades y problemáticas personales y familiares. También la vulnerabilidad se manifiesta en temores e incertidumbres que condicionan el comportamiento político[5]. Es bueno repasar y pensar lo que dicen los análisis sobre la presencia de populismos y extrema derecha en barrios periféricos europeos.
Cohesión social, equidad urbana i participación
El éxito, la prosperidad, la competitividad, la fortaleza de la región metropolitana dependen en gran medida de su cohesión interna. Éste es uno de los grandes retos de la región ante el crecimiento de desigualdades que se convierten en estructurales.
El aumento del coste por el uso de la ciudad (vivienda, servicios, formación...) provoca dos efectos simultáneos, la expulsión y la sustitución de población. La expulsión de población por el coste del uso de la ciudad ya no sólo se da internamente en el seno de los municipios, sino que se despliega sobre el territorio, entre municipios. Las personas y hogares que no pueden hacer frente a un mayor coste encuentran en los intersticios urbanos las condiciones más óptimas. Por otra parte, es en estas zonas donde se ubican actividades que por sus dimensiones y características necesitan terreno e infraestructuras. Así se van especializando las partes del territorio.
Uno de los factores que condiciona y estructura el territorio es la vivienda. Es, además, uno de los factores más importantes de riesgo de exclusión social y territorial en la actualidad, consecuencia de múltiples factores. La manifiesta falta de política pública y metropolitana de vivienda; los precios escandalosos y el esfuerzo económico que supone para muchos hogares, porque a mayor gasto en vivienda mayor riesgo de privación material (alimentación, salud, formación, acceso a la cultura...) siendo las rentas más bajas las que proporcionalmente más ingresos de los disponibles destinan a la vivienda cronificando así el riesgo de pobreza; la ciudad global como terreno de inversión de los excedentes del capital en activos residenciales... Las prácticas durante la burbuja inmobiliaria, la crisis económica posterior y el aumento de precios del mercado residencial (especialmente el alquiler) aceleran la desigual distribución de renta por el territorio. Por eso es necesario volver al principio del artículo y dar un par de vueltas al “gobierno público de las transformaciones”.
La cohesión y el equilibrio interno del área y la región metropolitana pasan, por tanto, por una política pública y metropolitana de la vivienda, asumiendo una gobernanza pública de las transformaciones, como se decía al principio del artículo. Y vamos muy tarde.
Sería bueno darle sentido y mayor contenido al concepto de la solidaridad urbana que plantea la ley del derecho a la vivienda, haciendo referencia a la reserva de suelo y proyección de vivienda asequible en los municipios. Quizás sería el momento de ampliar la noción y pensar en términos territoriales, por un lado, y, por otro, pensar en baremos de equidad de la calidad urbana que se puedan desplegar por la metrópolis.
Las desigualdades del territorio pueden cartografiarse, como se observa en el mapa que se adjunta a continuación. La renta media por hogar en la región metropolitana en 2018 es de 37.038 €. El 60 % de la población se sitúa por debajo de esta media, lo que corresponde a cerca de tres millones de personas (unas 87.000 personas más que en 2016) y dos mil secciones censales. La población con una renta superior a la media es de dos millones de personas, lo que representa el 40 % del conjunto.
Fuente: Distribución de la renta por hogares en la Región Metropolitana de Barcelona, 2108 por secciones censales. Estudios territoriales, Área de Desarrollo de Políticas Urbanísticas del AMB, mayo de 2021.
El mapa nos muestra la segregación social territorializada no sólo de rentas bajas, sino especialmente de rentas altas. Y ya no sólo muestra una segregación significativa de barrios dentro de cada municipio, sino también segregación por especialización de municipios en el conjunto del territorio (Sant Cugat, Matadepera, zonas del Maresme y Baix Llobregat...). Al igual que nos indica la localización de rentas bajas en las periferias de las ciudades grandes y medianas (Terrassa, Sabadell, Mataró) o la localización territorial como es el caso del eje Besòs (ilustrativo en cuanto a realidades que sobrepasan la frontera administrativa de cada municipio).
Otra reflexión en relación con la cohesión y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. ¿Cómo asegurar la garantía de la ciudad, el acceso a los recursos, la calidad urbana, la sostenibilidad (social y ambiental) tanto en el presente como en las generaciones futuras? En este sentido, es inaplazable pensar en la inclusión y la participación de los y las jóvenes.
Existe una relación directa entre cultura democrática, participación ciudadana y cohesión social. Fortalecer los valores democráticos es también reforzar el valor de lo público y común, en el sentido de estima, virtud, mérito, incluso de coste. Apreciarlo, a su vez, refuerza el sentido de pertenencia y el compromiso ciudadano y cívico de derechos y deberes y por tanto la participación en los asuntos públicos. No participamos en aquellas cosas que no valoramos, que notamos que nos son ajenas o no tenemos ninguna rendija de incidencia. La cohesión en buena medida se afianza en la defensa de la ciudadanía de lo que es público y común.
Algunas propuestas para el debate sobre espacios de participación a nivel metropolitano:
- ¿Es posible la participación directa? ¿La posibilidad de celebrar consultas por determinadas cuestiones estratégicas? Por poner un ejemplo, ¿se podría llevar a cabo una consulta ciudadana sobre la ampliación del aeropuerto de Barcelona? Permitiría al menos el debate público y, por tanto, la exposición de criterios y argumentaciones, compartiendo y generando conocimiento en el conjunto.
- ¿Sería bueno definir órganos estables de consulta y participación? Espacios que reúnen a diferentes agentes del territorio con capacidad de emitir posicionamiento sobre las cuestiones que se determinen. En esta línea, y como ejemplo, la metrópoli de Lyon[6] cuenta con tres órganos: el Consejo de Desarrollo, la Comisión Asesora de Servicios Públicos Locales y el Consejo de Ciudadanía y Autonomía.
- ¿Qué mecanismos o procesos son necesarios para incluir a segmentos de la población que se ven excluidos de la participación en lo público? La inclusión, también en términos de participación, es fundamental para la cohesión.
- ¿Cómo se puede incorporar el necesario pacto intergeneracional en el pensamiento urbano y en la estrategia territorial? Asumiendo como uno de los retos metropolitanos garantizar la sostenibilidad urbana y social en las generaciones futuras.
- ¿Qué pueden aportar las herramientas de innovación ciudadana como son los laboratorios ciudadanos? La creación de espacios en los que profesionales, entidades, especialistas, ciudadanas y ciudadanos, trabajan sobre un reto común desde diferentes percepciones y conocimientos con el fin de buscar respuestas y alternativas. Pueden ser de carácter sectorial (medio ambiente, educación, espacio público...) o territorial (una infraestructura que afecta a diferentes municipios).
- ¿Se considera como participación a las entidades del tercer sector que son prestadoras de servicios? La red de entidades y asociaciones que se despliega por el territorio es también participación, plural, diversa, enriquecedora. Así como las iniciativas sociales que nacen frente a problemáticas concretas. Una de las fórmulas más claras para fortalecerlas (y así fortalecer el territorio en el que actúan y los colectivos con los que trabajan) es a través de las cláusulas sociales en las contrataciones públicas.
- ¿Cómo podemos realizar procesos participativos sobre determinados ámbitos tan complejos, como es el caso del PDU? Complejos, pero a la vez que inciden en la vida de la población. Permiten, entre otras cosas, explicar el territorio y realizar un trabajo exhaustivo del lenguaje y la comunicación muy interesante, para pasar de lo que parece abstracto a lo cotidiano.
[1] Daniel Innerarity argumenta que la crisis política tiene mucho que ver con la creciente ilegibilidad del futuro y la preocupación del instante. Donde no se prepara el futuro, la política se limita a gestionar el presente. Daniel Innerarity, El futuro y sus enemigos. 2009
[2] Artículo La nueva dimensión urbana: el archipiélago metropolitano, de Francesc Indovina. Un texto recogido en el libro Del análisis del territorio al gobierno de la ciudad de Oriol Nel·lo sobre la trayectoria del pensamiento del urbanista italiano y editado por Icaria en 2012
[3] La oficina Paisaje Transversal propone diferentes instrumentos y analiza algunas experiencias de lo que llamamos “diseño colaborativo” en el libro Escuchar y transformar la ciudad. Ubanismo colaborativo y participación ciutadana, 2018.
[4] Se puede consultar el proceso participativo en: https://urbanisme.amb.cat/ca/participacio/periode-informacio-publica-avanc
[5] Quim Brugué. “Entre la exclusión política y la movilización populista”. Barcelona Metròpolis, dosier N113-19 noviembre.
[6] Métropole de Lyon https://www.grandlyon.com/metropole/bienvenue-a-la-metropole
Las opiniones de los autores y las autoras no representan necesariamente el posicionamiento del PEMB.