El acceso a la vivienda en la región metropolitana de Barcelona
Ciclo de la Metrópoli Cohesionada
La población de la región metropolitana de Barcelona, al igual que la de otras grandes metrópolis europeas, también sufre graves problemas de accesibilidad económica y permanencia en la vivienda, sobre todo entre los hogares en alquiler como muestran los muy elevados niveles de esfuerzo económico y de tasa de sobrecarga que soportan. Estas dificultades, que no tienen igual intensidad en todos los municipios y barrios de la región, favorecen la generación de procesos de segregación urbana, con la consecuente pérdida de cohesión social. Para poder corregir esta situación es necesario avanzar en tres ejes: (i) en un mayor alcance de la política de vivienda, en particular, en cuestión de vivienda de alquiler social y de ayudas al pago, lo que pasa por aumentar el gasto público en este campo; (ii) en el desarrollo de un modelo de gobernabilidad metropolitana que permita articular la actuación de todos los niveles de gobierno implicados en cada una de las fases del proceso de elaboración de estas políticas; (iii) y en la elaboración de un plan metropolitano de vivienda que defina objetivos concretos y las actuaciones para alcanzarlos de forma eficaz y eficiente.
La dimensión económica de la exclusión residencial en la región metropolitana
El proceso de metropolitanización contemporáneo ya no se limita a la expansión física del hecho urbano-metropolitano sino que, sobre todo, se caracteriza por el creciente número e intensidad de las interrelaciones e interdependencias de todo tipo que se crean entre todos los elementos y actores que la conforman, es decir, entre la población, las instituciones, el tejido empresarial, el tercer sector, etc. Obviamente, esta integración supera los límites municipales para configurar una estructura jerarquizada en red que tiende a extenderse por el territorio.
Las dinámicas residenciales tampoco son ajenas a ese proceso. En las grandes urbes, éstas sólo adquieren pleno sentido cuando son analizadas y abordadas en esa escala metropolitana. Y de hecho, el problema de la vivienda muestra unos rasgos comunes muy acentuados en estos territorios: es donde los precios alcanzan los valores más elevados, generando graves problemas de accesibilidad económica de un amplio segmento de la demanda; es donde los déficits de vivienda asequible son más cuantiosos, no sólo por los elevados precios, sino también por las dinámicas demográficas metropolitanas así como por las dificultades para generar vivienda social en la ciudad consolidada; y es donde los procesos de segregación urbana son mayores.
La región metropolitana de Barcelona (RMB), considerada como el territorio formado por las comarcas del Baix Llobregat, Barcelonès, Maresme, Vallès Occidental, Vallès Oriental, Alt Penedès y Garraf, al igual que otras grandes metrópolis europeas, también sufre con intensidad estos problemas. Ahora bien, su manifestación no es homogénea en el territorio metropolitano debido, entre otros factores, a variaciones territoriales en el volumen y capacidad económica de la demanda, de las características de la oferta, y de la presión adicional que ejerce el turismo en determinadas zonas. Así, los precios de mercado son superiores en Barcelona que en el resto del área metropolitana, y también más elevados en este último ámbito en comparación con el resto de la región sin el área (Tabla 1). Esta gradación en los precios medios del centro de la metrópoli hacia los ámbitos más periféricos también queda reflejada en la variación del esfuerzo económico para acceder a una vivienda de compraventa o alquiler, así como en las necesidades de vivienda asequible medidas a partir del número de personas inscritas en el Registro de solicitantes de vivienda protegida relativas (Tabla 1).
Sin embargo, el análisis de los precios de mercado (Mapas 1 y 2) y del esfuerzo económico por acceder a una vivienda en ambos regímenes de tenencia (Mapas 3 y 4) a escala municipal ofrece matices importantes. Las mayores dificultades para acceder a una vivienda de propiedad se dan, por un lado, en el centro de la región, en concreto, en Barcelona y municipios limítrofes, y por otro, en determinadas poblaciones costeras. Por el contrario, el problema de acceso y permanencia a una vivienda de alquiler está mucho más extendido en la metrópoli debido, entre otros motivos, al fuerte incremento que han experimentado los precios de forma generalizada desde el año 2014.
Estas mayores dificultades de los hogares de alquiler quedan patentes en las diferentes tasas de sobrecarga según régimen de tenencia, es decir, en el porcentaje de hogares que deben destinar más del 40% de sus ingresos a cubrir los gastos residenciales. De acuerdo con las Estadísticas Metropolitanas de Condiciones de Vida (IERMB e Idescat), durante el bienio 2018-2019, tanto en el área metropolitana como en Barcelona ciudad, esta tasa se situó en el 42-43% entre los hogares inquilinos, mientras que entre las propietarias con pagos pendientes (incluida la amortización) era sólo del 17-18%. Asimismo, actualmente la población del área metropolitana de Barcelona que vive de alquiler, mayoritariamente personas en edades jóvenes y adultas, destina de media más del 40% de sus ingresos al pago de la vivienda, una cifra difícilmente asumible por aquellos hogares ubicadas en los dos quintiles inferiores de ingresos. Para poder valorar correctamente esta cifra, es necesario ponerla en comparación con el conjunto de países europeos. En 2019, España era el país comunitario con el mayor porcentaje del coste del alquiler sobre el total de ingresos disponibles del hogar, y este valor todavía era bastante más elevado en el área metropolitana y en Barcelona, ocho puntos por encima de la media nacional y más de quince por encima del valor medio de la Unión Europea (Figura 1).
Tabla 1.Indicadores de la dimensión económica de la exclusión residencial. Barcelona, área metropolitana, región metropolitana y Cataluña, 2020
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Barcelona |
AMB |
AMB sin Barcelona |
RMB |
RMB sin AMB |
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Registro Solicitantes Vivienda Protegida (1) |
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Personas inscritas |
42.941 |
79.367 |
36.426 |
104.085 |
24.718 |
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Personas inscritas por 1.000 hab. (2) |
25,8 |
23,8 |
21,7 |
19,9 |
13,1 |
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Mercado |
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Precio de compravenda (euros/m2) |
4.170,4 |
3.361,5 |
2.750,5 |
2.799,0 |
1.979,6 |
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Precio medio del alquiler (euros/mes) |
964,8 |
901,2 |
794,3 |
836,9 |
695,8 |
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Esfuerzo económico (3) |
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Esfuerzo económico compra |
55,4% |
50,4% |
47,6% |
44,8% |
36,0% |
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Esfuerzo económico alquiler |
49.1% |
51.7% |
52.6% |
51.2% |
48.4% |
Notas: (1) a fecha 31 de diciembre de 2019; (2) población según Padrón a fecha 1 de enero de 2020; (3) véase notas Mapas 3 y 4
Fuentes: precio compraventa, a partir de datos del Servicio de Estudios y Documentación de Vivienda, Departamento de Territorio y Sostenibilidad; precio alquiler, a partir de las fianzas depositadas en el INCASÒL, Departamento de Territorio y Sostenibilidad; esfuerzo económico compra, a partir de precio de compraventa y Renta familiar bruta disponible (RFBD) según el Servicio de Información Económica Municipal (SIEM) de la Diputación de Barcelona; esfuerzo económico alquiler, a partir precio alquiler y RFBD.
Mapa 1.Precio medio de la vivienda de compraventa (euros/m2). Municipios de la región metropolitana de Barcelona, 2020.
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Servicio de Estudios y Documentación de Vivienda, Departamento de Territorio y Sostenibilidad
Mapa 2. Precio medio de la vivienda de alquiler (euros/mes). Municipios de la región metropolitana de Barcelona, 2020
Fuente: elaboración propia a partir de las fianzas depositadas en el INCASÒL, Departamento de Territorio y Sostenibilidad
Mapa 3. Esfuerzo económico del acceso a la propiedad (porcentaje de los ingresos destinados) (1). Municipios de la región metropolitana de Barcelona, 2020
Nota: (1) cálculo realizado sobre la Renta familiar bruta disponible(RFBD)por habitante de 16 años y más de cada municipio, y cuota hipotecaria resultante de la compra de una vivienda de 80 metros cuadrados con una hipoteca sobre el 80% del su valor (estimado según el precio medio de compraventa del municipio), un período de amortización de 25 años y un tipo de interés de 1,73% (tipo de interés por la adquisición de viviendas libres a más de tres años según Banco de España)
Fuente: elaboración propia, precio de compraventa a partir de datos del Servicio de Estudios y Documentación de Vivienda, Departamento de Territorio y Sostenibilidad, RFBD según el Servicio de Información Económica Municipal (SIEM) de la Diputación de Barcelona
Mapa 4. Esfuerzo económico de alquiler (porcentaje de los ingresos destinados) (1). Municipios de la región metropolitana de Barcelona, 2020
Nota:(1) Cálculo realizado sobre la Renta familiar bruta disponible (RFBD) por habitante de 16 años y más de cada municipio, y precio medio de la vivienda de alquiler del municipio
Fuente: elaboración propia, precio de alquiler a partir de las fianzas depositadas en el INCASÒL, Departamento de Territorio y Sostenibilidad, RFBD según el Servicio de Información Económica Municipal (SIEM) de la Diputación de Barcelona
Figura 1. Porcentaje del coste del alquiler sobre el total de ingresos disponibles del hogar. Barcelona, resto área metropolitana, total área metropolitana y países europeos, 2018-2019
Fuente: Barcelona, resto área metropolitana y total AMB,IERMB e Idescat, EMCV años 2018/2019 (Sistema de Indicadores Metropolitanos de Barcelona); Reino Unido según datos de EUROSTAT,European Survey on Income and Living Conditions (EU-SILC), 2018; resto de países según datos de EUROSTAT, European Survey on Income and Living Conditions (EU-SILC), 2019
El elevado coste que representa la vivienda en los presupuestos familiares de muchos hogares tiene numerosas consecuencias negativas. Una de ellas es la frecuencia de reducir el gasto en necesidades básicas como la alimentación, la ropa, la educación, el uso del transporte público o el consumo energético. Según las Estadísticas Metropolitanas de Condiciones de Vida de 2018-2019, un 11% de la población de Barcelona y un 9,1% de la del área metropolitana vive en hogares que no pueden permitirse mantener la vivienda a una temperatura adecuada durante los meses de invierno.
Otra consecuencia son los procesos de segregación urbana que se generan. Ante la desigual capacidad de los hogares para satisfacer los costes residenciales, el mercado de la vivienda, como un filtro, favorece la concentración de la población con menos recursos en aquellas partes de la región donde la vivienda es más asequible: en general, zonas de la metrópoli con unos estándares urbanos y residenciales inferiores. Numerosos trabajos coinciden en el hecho de que en los últimos años se ha producido un incremento de la segregación residencial en la metrópoli de Barcelona (Donato, 2017; Blanco y Nelo, 2018), y es muy probable que la creciente crisis de asequibilidad en el segmento de alquiler haya acentuado estas dinámicas de pérdida de cohesión social.
El alcance de la política de vivienda en la región metropolitana
Un elemento primordial para entender los niveles de exclusión residencial en la región metropolitana de Barcelona es la limitada incidencia de la política de vivienda desarrollada. En general, el alcance de las políticas metropolitanas de vivienda refleja en gran medida el grado de intervención en este campo a nivel nacional debido, entre otros motivos, a la necesidad de disponer de un grueso importante de financiación para su ejecución procedente de niveles de gobierno superiores (Bosch, 2011). Y, desgraciadamente, todos los trabajos realizados en este sentido sitúan la actuación pública en vivienda en España y Cataluña muy por debajo de la media comunitaria, tanto en términos de gasto público como indicadores específicos relacionados con determinados instrumentos como, por ejemplo, en materia de ayudas al pago (Bosch, 2017; Boschi Trilla, 2018a, 2018b). En este sentido, conviene tener presente que entre los años 2009 y 2018, el gasto social en vivienda por habitante en España fue muy inferior a la media comunitaria: sólo representó entre un 20% y un 45% del importe medio del conjunto de países de la Unión Europea. Sin la disponibilidad de recursos, la capacidad pública para atender las situaciones de vulnerabilidad residencial y corregir los procesos de segregación urbana es muy limitada (Donat, 2017).
Uno de los mejores indicadores para contextualizar nuestra política de vivienda en la Unión Europea es el tamaño del parque de alquiler social. Tanto el sistema residencial catalán y español, como el subsistema de Barcelona, del área metropolitana y de la región se caracterizan por el bajo número de viviendas de alquiler social, por debajo del 2% del total de viviendas, mientras que en la mayoría de países europeos esta cifra es muy superior, llegando hasta el 9% de media en el conjunto de la Unión Europea (Figura2). Lógicamente, esta escasez de alquiler social es un gran condicionante a la hora de atender las necesidades residenciales de los hogares con menos recursos.
Figura 2.Porcentaje de vivienda de alquiler social en Barcelona, área metropolitana,región metropolitana,Catalunya y Europa, 2019
Fuente: Barcelona, área metropolitana, región metropolitana y Cataluña según datos de la Secretaría de Agenda Urbana y Territorio, España según datos de EINSFOESSA; resto de países según datos de Pittini, A., Dijol, J., Turnbull, D. I Whelan, M. (2019) The State of Housing in the UE 2019, CECODHAS, Housing Europe. Bruselas; excepto Malta, Hungría, Lituania, Rumania, Letonia y Croacia según datos de Pittini, A., Koessl, G., Dijol, J., Lakatos, E. y Ghekière, L. (2017) The State of Housing in the UE 2017 ,CECODHAS,Housing Europe. Bruselas.
La gobernabilidad de las políticas metropolitanas de vivienda en la región
Para poder abordar correctamente el problema de la vivienda en estos entornos urbanos, es necesario disponer de un modelo de gobernabilidad metropolitana que permita articular la actuación de todos los niveles de gobierno implicados en cada una de las fases del proceso de elaboración de estas políticas, a saber, en la planificación, adopción, implementación, evaluación y revisión.
Desde una perspectiva internacional, a pesar de la competencia en vivienda no ha sido asumida de forma tan generalizada por los gobiernos metropolitanos como en cuestión de transporte, ordenación del territorio o medio ambiente, lo cierto es que cada vez son más los que de forma exclusiva o coordinada con otros niveles de gobierno trabajan para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna en sus territorios como, por ejemplo, ha sucedido en las metrópolis de Sydney, Melbourne, Toronto, Montreal, Vancouver, Washington, Oregón, Bruselas, París , Lyon, Londres, Leeds, Liverpool, Manchester, Hannover o Amsterdam (Bosch, 2011; Bosch i Donat, 2018; Trillaet al., 2019). Al respecto, es importante entender que no existe un único modelo de gobernabilidad válido para este objetivo. En el contexto internacional encontramos tanto gobiernos de uno o dos niveles, como fórmulas basadas en la cooperación municipal que permiten el correcto despliegue de las políticas de vivienda desde una dimensión metropolitana.
En el caso de la metrópoli de Barcelona, el marco legal e institucional vigente dificulta el desarrollo de un modelo de gobernabilidad metropolitano. La región no cuenta con una instancia propia de gobierno y, en cambio, en el área metropolitana existen organismos con competencias relacionadas con la vivienda: el gobierno del Área Metropolitana de Barcelona (AMB), el Consorcio de la Vivienda del AMB (CHAMB), el Instituto Metropolitano de Promoción de Suelo y Gestión Patrimonial (IMPSOL), el operador público-privado Habitatge Metròpolis Barcelona, y el Observatori Metropolità de l'Habitatge de Barcelona (OMHB).
En este contexto, ¿qué modelo de gobernabilidad se podría desarrollar en la región en materia de vivienda? Si nos centramos en el modelo de gobernabilidad de dos niveles, habría dos opciones: una sería que las funciones de gobierno metropolitano las ejerciera un ámbito superior de gobierno, por ejemplo, la Diputación de Barcelona o la Generalidad de Cataluña (o ambos conjuntamente) , de forma coordinada con los municipios y organismos mencionados del área metropolitana; y otra serie la modificación de los límites administrativos del Área Metropolitana hasta hacerlos coincidir con los de la región, y que asumiera competencias de vivienda en este territorio. Una alternativa muy distinta a las anteriores sería un modelo basado en la cooperación voluntaria de todos los municipios de la región, de los diferentes organismos del área metropolitana e, incluso, de las comarcas en su caso.
Obviamente podemos imaginar otras soluciones aún más alejadas del actual marco competencial. La cuestión más importante no es tanto qué modelo de gobernabilidad es el idóneo si no otros aspectos más cualitativos relacionados con su concreción como: la clara delimitación de las competencias entre niveles de gobierno en todas las fases del proceso de elaboración y ejecución de las políticas metropolitanas de vivienda; garantizar unos niveles de financiación adecuados; el grado de estabilidad política del modelo; el nivel de voluntad y compromiso en vivienda de cada nivel de gobierno; y la disponibilidad de un plan metropolitano de vivienda que constituya el marco de actuación, concertación y seguimiento entre las instituciones y agentes implicados. El apartado siguiente se centra en este último aspecto.
El reto de la planificación territorial de las políticas metropolitanas de vivienda
Las políticas de vivienda necesitan ser planificadas por una multitud de motivos, entre otros: para poder definir objetivos en función de un diagnóstico esmerado de los problemas existentes, dimensionar las actuaciones, estimar su coste, permitir una correcta rendición de cuentas y una posterior evaluación; porque son políticas lentas de implementar que sólo tienen un impacto positivo a medio y largo plazo; y porque requiere de considerables recursos públicos para su ejecución y, en consecuencia, es necesario asegurar su máxima eficacia y eficiencia mediante, entre otros, su seguimiento y evaluación.
Además, en los entornos metropolitanos, esta planificación es indispensable: para articular de forma coherente las actuaciones en vivienda con otras políticas sectoriales, sobre todo con el planeamiento urbanístico y el modelo de ordenación territorial; y para disponer de un marco de actuación, concertación y seguimiento entre las instituciones y agentes implicados que permita superar las dificultades derivadas de la complejidad institucional de cualquier modelo de gobernabilidad metropolitana multinivel.
A nivel práctico, en el proceso de elaboración de este plan de vivienda de la región metropolitana hay que asegurar el cumplimiento de los principios de jerarquía y coherencia con el sistema de planeamiento urbanístico y territorial, sobre todo respecto al Plan territorial metropolitano de Barcelona, el Plan director urbanístico del área metropolitana de Barcelona (hoy en redacción), así como respecto al Plan territorial metropolitano de Barcelona y el Plan sectorial de vivienda (aprobado inicialmente mediante Resolución de 7 de marzo de 2019 publicada en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña número 7830 de 14 de marzo). Y en su despliegue, habría que velar por una correcta articulación a escalas inferiores mediante los planes locales y supralocales de vivienda, así como con los programas de actuación concertada previstos en el Decreto ley 17/2019, de 23 de diciembre, de medidas urgentes para mejorar el acceso a la vivienda.
Para una mayor seguridad jurídica, sería conveniente que una norma específica regulara su contenido mínimo, periodo de vigencia, tramitación, supuestos de revisión, y marco competencial (en el impulso, redacción, despliegue, ejecución, seguimiento y evaluación) en consonancia con el modelo de gobernabilidad metropolitana vigente.
Para saber más, puedes encontrar otros documentos relacionados con la metrópoli cohesionada aquí, donde también podrás consultar el paper original entero de este artículo.
Las opiniones de los autores y las autoras no representan necesariamente el posicionamiento del PEMB.