Temps de crisi: quan la governança col·laborativa es torna imprescindible
- Maria Cortada - Gabinet tècnic del PEMB
- 18-05-2020
- 164 Lectures
L'abast global de la crisi per la COVID-19 ha posat de relleu la manca de governança mundial efectiva, que ni l'Organització de les Nacions Unides ni l'Organització Mundial de la Salut han pogut cobrir. Evidentment és una necessitat que caldrà abordar, establint mecanismes de coordinació entre estats, que encara són els actors protagonistes en aquesta escala. Però què hi ha de la governança i la coordinació de la resta de nivells de govern? Com ha funcionat la relació multinivell entre governs? Quin rol estan jugant els governs metropolitans? Quines noves dinàmiques col·laboratives poden perdurar més enllà de la crisi?
En els primers dies de la pandèmia es va parlar molt de governança mundial, segurament perquè es va evidenciar l'absència de mecanismes àgils i efectius a aquesta escala, amb la pèrdua d'oportunitats en coordinar les primeres barreres per aturar l'expansió. Però d'acords i solucions se n'han de definir a tots els nivells de govern, també a escala estatal, regional i local/metropolitana, perquè tots tenen competències i responsabilitats que estan sent interpel·lades per la crisi sanitària actual, i per la crisi econòmica immediata.
Llavors, en aquest escenari de pandèmia per la COVID-19, què estem veient en relació a la governança i la col·laboració entre actors polítics?
En primer lloc, que caldrà més agilitat. La pandèmia ha tingut un caràcter disruptiu i no previst per governs, organitzacions, ni ciutadania en general[1] i, en conseqüència, no disposàvem de mecanismes de coordinació amb la urgència, celeritat, abast i permanència necessaris. De ben segur que caldrà revisar protocols varis i agilitzar la convocatòria d'aquests mecanismes de coordinació davant l'aparició de crisis no anunciades. Però més enllà d'aquests aspectes pràctics, caldrà reforçar la idea que, davant de qualsevol crisi, el reflex “instintiu” o allò en què s'ha de pensar primer és en trobar-se tots els agents que tenen alguna cosa a aportar i gestionar en la situació i acordar qui ha de començar a liderar. Igual com es reuneixen el conjunt de ministres, consellers/es o regidors/es d'un govern, també cal tenir present que no cal esperar una setmana o un mes per posar-se a treballar amb els i les responsables d'altres escales de govern. I en això no cal protocol, cal voluntat institucional.
En segon lloc, que és necessari normalitzar la col·laboració multinivell i la governança. Ha quedat bastant clar que els problemes de gran abast requereixen de la col·laboració de tots els governs i organitzacions implicades. I durant aquests dos mesos d'estat d'alarma hem vist que és possible dur-ho a terme, potser amb retard, potser amb rectificacions sobre la marxa, però es pot col·laborar intensament i obtenir bons resultats. És un canvi de cultura política: passar de governs territorials encasellats en les seves competències a governs multinivell que col·laboren amb certa fluïdesa perquè estan enfocats cap a uns objectius compartits, i sentir-se parcialment responsable de la globalitat del problema. Aquesta no és la pràctica habitual de la relació multinivell dels governs del país, però sí que hi ha hagut casos concrets que demostren que és possible. No és un canvi cultural ràpid ni fàcil, però és el camí, tant per a les actuacions que requereixin agilitat com per les que requereixin reflexió i estratègia.
En relació al govern multinivell, cal evidenciar que l'AMB ha estat fins ara la gran absent en la gestió de la pandèmia i, el que és més sorprenent, en el disseny del desconfinament i la represa de les activitats durant els propers mesos, tal i com també va fer explícit l'editorial de La Vanguàrdia del passat 11 de maig. Malgrat ser l'administració responsable de la planificació i de l'operativa del transport a l'àrea metropolitana, ha estat cada municipi l'encarregat de preparar l'espai públic del seu territori per a la mobilitat a partir del desconfinament, ja sigui ampliant el carrils bici com ha fet Barcelona, o marcant una direcció única en cada vorera com ha fet Esplugues. En cap moment, des del govern de l'Estat ni des del govern de la Generalitat, principals actors d'aquest desconfinament, no s'ha demanat una coordinació per part de l'AMB que permeti tractar tot el territori en conjunt ni entrar en el detall, per exemple, per definir excepcions per a les zones frontereres entre municipis.
I això ha provocat fets com les multes a esportistes que havien sortit del seu terme municipal sense saber-ho (perquè no està senyalitzat). És ben clar que la ciutadania viu l'àrea metropolitana com una única ciutat, i que la normativa i algunes polítiques encara hi posen traves. Només l'atenció a aquesta escala de govern i el seu enfortiment poden posar remei a aquestes situacions sorprenents. I en aquesta línia, convé recordar les propostes de millora de la governança metropolitana recollides a l'informe del PEMB ‘Quines polítiques per a quina metròpoli?', elaborat a partir d'un procés col·laboratiu impulsat per l'AMB.
A tall d'anècdota, el que està passant a la ciutat de Baartle-Hertog-Nassau, on la frontera entre Bèlgica i Holanda travessa no només el municipi sinó moltes cases i negocis, deixant-ne una part sota jurisdicció de cada estat. El fet, que en estat de “normalitat” havia quedat resolt feia anys amb la doble nacionalitat dels seus habitants i certs acords específics que els oferien seguretat jurídica i els facilitaven la vida, ara torna a suposar un problema: ambdós països han decretat mesures bastant diferenciades en relació al tancament de negocis i les activitats que pot dur a terme la ciutadania i es produeixen situacions bastant absurdes, com que una botiga es vegi obligada a tancar mentre que just la del costat, paret amb paret, ha estat obrint cada dia. O que s'hagin tornat a instal·lar controls fronterers dins de la ciutat. Sembla que en temps de crisis, les regulacions es tornen rígides i la governança se'n ressent.
En tercer lloc, que s'han de generar plans alternatius de previsió. Perquè si bé calen mecanismes àgils per a l'actuació ràpida i serena davant de situacions de crisi, també és important tenir plans alternatius, a mode de xarxa de seguretat, per si fallen esdeveniments, si es perden candidatures o si sobrevenen noves crisis econòmiques, com plantejava l'Oriol Estela, coordinador general del PEMB, en aquest article a Catalunya Plural, arrel de la recent cancel·lació del Mobile World Congress. Es tracta de millorar la capacitat de resiliència d'un territori, d'una economia i d'una societat. Això vol dir, entre d'altres, preveure amb estudis de prospectiva les possibles crisis que poden afectar la vida urbana i la seva activitat, i plantejar per avançat alternatives d'ús als recursos disponibles, amb plans de reducció de riscos, de reconversió de sectors, etc. En aquesta línia, també entrarien els plans de reconversió de la indústria de l'automòbil que s'haurien d'estar duent a terme de forma coordinada entre tots els actors davant la més que anunciada i obligada disminució en l'ús de vehicles de combustió fòssil, com proposa CCOO en aquest informe sobre la situació al sector. Així doncs, la previsió d'alternatives no és una tasca només de cada ajuntament, sinó que tota institució que endega un projecte o planteja un servei hauria de “preveure plans B” amb més atenció. Per diverses raons, estem en Temps Postnormals, com apunten prospectivistes del Centre for Postnormal Policy and Future Studies, i les cancel·lacions imprevistes poden estar a l'ordre del dia, pel que cal que entre tots i totes ens acostumem a preveure plans alternatius.
En quart lloc, que no cal esperar a tenir resolta la crisi per pensar en l'endemà. Es pot treballar la urgència i les conseqüències de la crisi a curt i mig termini alhora, amb equips diferenciats. En aquesta línia, diversos governs i institucions han iniciat espais participatius de reflexió i debat per crear les mesures que permetin sortir més ràpidament i millor (sense deixar ningú enrere) de la situació de crisi econòmica. Aquest és el cas del Pacte per Barcelona impulsat des de l'ajuntament, que vol comptar amb la col·laboració dels principals actors polítics, socials, econòmics i cívics per a donar una resposta àmplia i consensuada a la situació excepcional provocada per la pandèmia de la COVID-19 i facilitar les condicions per reactivar la ciutat, amb especial atenció als col·lectius i les persones que han resultat més afectades. Sembla una molt bona iniciativa, però una vegada més, què hi ha de l'escala metropolitana, ja sigui l'àrea dels 3 o la regió dels 5 milions d'habitants? No és aquesta la “ciutat real”? La sortida de la crisi també s'ha de pensar en clau metropolitana perquè una cosa és ben clara: els governs locals i metropolitans són els qui tenen les competències, algunes compartides, de molts dels sistemes que quedaran afectats en els propers mesos i anys, havent d'experimentar canvis per atendre les noves possibilitats de pandèmies. Són els sistemes: urbanístic (ús d'espais públics i equipaments); de mobilitat i transport; d'alimentació; de serveis socials; etc. I caldrà una col·laboració molt estreta entre tots els ajuntaments metropolitans, de l'àrea i de la regió, per a coordinar mesures i no generar confusió entre la població.
I, en cinquè lloc, que ja no es podran fer canvis a cop de normativa, sinó que caldrà construir noves regles de funcionament directament amb els actors involucrats, escoltar-se mútuament i focalitzar-se en anar construint la solució factible més adequada per cada moment i de forma progressiva. Algunes entitats ja ho han entès així, com la Diputació Foral de Guipúskoa, que ha endegat el projecte Etorkizuna Eraikiz / Construyendo el Futuro, un model de governança obert i col·laboratiu, que vol “posar en marxa experiències pilot i incorporar-les a la política real”. I en la mateixa línia es troba la filosofia del nou procés participatiu que endega el PEMB, per construir l'estratègia de desenvolupament de la regió metropolitana fins al 2030, com exposava la Irene Navarro, coordinadora del gabinet tècnic del PEMB, en aquest article. Pautes construïdes col·laborativament per a transitar aquest període, diguem-li de construcció de “nova normalitat” (si és que això ens tranquil·litza) o de postnormalitat, en què els esdeveniments imprevistos seran habituals i la governança col·laborativa, la millor aliada.
En definitiva, que la col·laboració i la governança seran àmbits en què caldrà innovar, construir i desenvolupar nous formats que ajudin a aconseguir afrontar els reptes que ara es presenten i a definir els objectius compartits i treballats entre tots els actors implicats. I en aquesta tasca el Pla Estratègic Metropolità de Barcelona ja hi té experiència, amb un model de governança “tova” i flexible que afavoreix el diàleg entre diverses institucions de tot el territori metropolità.
[1] Malgrat que des de 2003 diversos estudis de prospectiva i d'epidemiologia ja apuntaven la possibilitat de transformar en pandèmia qualsevol epidèmia local. Però això és un altre tema.
Les opinions dels autors i les autores no representen necessàriament el posicionament del PEMB.