L'enfortiment polític de les àrees metropolitanes
- Maria Cortada - Gabinet tècnic del PEMB
- 12-03-2018
- 271 Lectures
Les àrees metropolitanes són un concepte i una realitat d'importància creixent des de tombants de segle. La seva demarcació respon a la necessitat de definir la ciutat real, amb l'objectiu de planificar-hi i prestar-hi determinats serveis urbans que, de forma clara i consensuada, només tenen sentit a aquesta escala. No obstant, cada vegada s'identifiquen més polítiques i serveis que també cal traspassar, o almenys acordar, des d'una perspectiva metropolitana, perquè les dinàmiques territorials, poblacionals i econòmiques així ho demanen, i sobretot ho demana la necessitat de corregir les desigualtats. Així doncs, tenint en compte tota aquesta càrrega política que té o hauria de tenir l'escala metropolitana, és adequat que les seves institucions segueixin tenint un caràcter eminentment tècnic, com ocorre en la seva majoria, o bé cal que disposin d'un govern ni que sigui d'elecció indirecta? És més, si la legitimació d'un govern no es pot deslligar de les competències que se li atribueixen[1], als nivells competencials actuals tindria sentit fer el pas a un govern d'elecció directa?
El procés d'urbanització, iniciat fa segles, va viure durant la 2a meitat del segle XX una empenta en forma de suburbanització i expansió urbana que ha donat lloc als actuals territoris metropolitans, en un procés que ha suposat, per exemple, la inclusió de les urbanitzacions residencials dels voltants de la ciutat central en el conjunt urbà funcional o, fins i tot, dins del continu urbà. Aquesta forma de creixement urbà ha originat, en aquells països de tradició administrativa nòrdica o anglosaxona, diverses reformes de fusió municipal que han simplificat la gestió i l'aplicació de les polítiques en els entorns metropolitans. Però als països del sud i de la ribera mediterrània és pràcticament impossible parlar de fusions de municipis. Les fronteres administratives i els corresponents governs municipals segueixen i seguiran existint durant molt de temps. Amb la qual cosa, la complexitat governamental se suma a la complexitat de les estructures socials, laborals, econòmiques, demogràfiques o culturals. Per tant, les úniques opcions de governar aquests territoris giren en torn al concepte i escala d'àrea metropolitana, entesa com a administració local de segon nivell, i les diferents formes de governança que li escauen.
Per governança metropolitana s'entén un sistema de govern en xarxa aplicable a una àrea metropolitana: multinodal, amb interdependències entre els actors però sense un líder amb capacitat de monopoli en els processos i polítiques, i amb un cert nivell d'institucionalització que n'assegura l'estabilitat[2]. Aquest plantejament bàsic és l'únic aplicable en un escenari territorial de diversitat de governs municipals actius i, superposat, un govern multinivell. Però, quin és el sistema de governança adequat per a cada metròpoli? En la casuística real existeixen múltiples models de governança metropolitana i no hi ha una única fórmula adequada per totes les metròpolis. Ni n'hi ha d'haver. Respectar les forces i dinàmiques polítiques pròpies d'una metròpoli ha d'assegurar la viabilitat de la seva governança, sempre i quan es vulgui realment aquesta forma de govern conjunt i compartit “entre iguals” i es respectin els criteris de legitimitat democràtica de la fórmula de govern triada, per sobre d'altres interessos circumstancials o partidistes. Per tant, allò més adequat sempre serà trobar els mecanismes de cooperació i les fórmules institucionals que, centrant-se en la resolució dels problemes socials i els reptes de futur, puguin adaptar-se i funcionar millor en cada moment o etapa de la construcció metropolitana.
Una bona classificació, que parteix del criteri sobre el grau d'institucionalització, és la de la Dra. Tomàs[3], amb quatre categories de major a menor grau:
- Governs metropolitans o estructures creades per afrontar integralment els reptes de les metròpolis, ja siguin per elecció directa de la ciutadania o indirecta entre el conjunt dels governs locals.
- Agències sectorials d'àmbit metropolità, creades per a gestionar un únic servei.
- Mecanismes de coordinació vertical del govern multinivell per a l'àmbit metropolità, sense la creació de cap ens.
- Mecanismes de cooperació horitzontal voluntària dels governs locals, sense la creació de cap ens.
A aquestes quatre fórmules bàsiques s'hi poden afegir altres institucions, cultures de cooperació o mecanismes de planificació conjunta i solidària que puguin enfortir molt més aquest sistema de governança metropolitana per tal de millorar-ne la seva capacitat d'actuació. Perquè els reptes, o, diguem-ho clar, els problemes que s'aventuren per a les metròpolis no son pas poca cosa: desigualtats socials creixents i risc de segregació urbana i afectació urbana i social del canvi climàtic, o de l'envelliment de la població, entre altres. I cal configurar una governança adequada per afrontar els reptes/problemes que tenim tan ben identificats (però poc més que ben identificats, i no només a Barcelona).
Així, poden crear-se noves institucions com la d'una alcaldia metropolitana, d'elecció directa per la ciutadania i/o combinada amb una entitat de govern metropolità, com és el cas del Greater Manchester o la Città Metropolitana di Bologna. L'elecció directa sempre reforça la legitimitat i el vincle entre govern i ciutadania. Com esmenten Galan et al., per al cas de l'AMB, “en la mesura que es configura com una entitat territorial, dotada d'autonomia, a la qual se li atribueixen la prestació de determinats serveis públics essencials per a la ciutadania –cal pensar, per exemple, en el transport públic o el proveïment d'aigua– tard o d'hora haurà de plantejar-se l'oportunitat de valorar l'adopció d'un sistema d'elecció directa. Doncs, en cas contrari, es desdibuixa la responsabilitat de la institució davant la ciutadania en la prestació d'aquests serveis”. I afegeixen arguments entorn a l'emergència de lideratges, també referits al cas de l'AMB en el seu model actual: “[...] aquest sistema de representació indirecta pot dificultar el sorgiment d'un veritable lideratge metropolità. I és que, de vegades, pot resultar complex defensar un interès metropolità comú quan, en realitat, s'és responsable només davant els electors del municipi i no del conjunt de l'àrea metropolitana i, de fet, la continuïtat dels consellers metropolitans no depèn del seu rendiment a escala metropolitana sinó municipal”.
Altres opcions a més de l'elecció directa serien les cultures polítiques de cooperació, com les que poden generar les mancomunitats de serveis; destaquen especialment els EPCIS francesos, établissements publics de coopération intercommunale, encara que sigui un cas de cooperació incentivada. O, en un nivell més pràctic, opcions d'enfortiment polític metropolità com seria establir mecanismes de solidaritat fiscal que permetin compensar els costos d'acollir serveis que beneficien al conjunt metropolità i que a més permetin atendre les desigualtats socials a l'escala metropolitana, que també en aquesta escala hi ha moltes coses a fer, no només a nivell municipal.
En definitiva, hi ha diverses opcions per a enfortir políticament les àrees metropolitanes, cadascuna amb la fórmula que més li escaigui. Però també és cert que la majoria d'aquestes opcions suposen cessions de competències i poder per part dels ajuntaments en favor de l'ens metropolità. O suposen practicar elevats nivells de solidaritat fiscal i financera per al benefici del conjunt, i no tots els ajuntaments hi estan disposats, especialment els que canviarien la situació de receptors nets de les partides metropolitanes a contribuents. O bé assumir els costos per als partits d'una elecció directa que, previsiblement, hauria de rebaixar pes del criteri territorial que acostuma a tenir una elecció indirecta, i donar més pes al criteri poblacional. Aquests canvis de pesos, normalment, suposen eliminar la infrarepresentació de la població de la ciutat central i, per tant, poden canviar els balanços de poder dels partits.
Per aquests motius no és tan fàcil el canvi de xip i la transició cap a una cultura més cooperativa i dinàmica, una cultura metropolitana que porti a un enfortiment institucional. Però que resulti complicat no vol dir que no s'hagi de treballar en ferm per avançar en la seva construcció. Com també comentava en un post anterior l'Oriol Estela Barnet, coordinador general del PEMB, en relació al cas de Barcelona, caldrà superar “enquistades i poc argumentades resistències a dotar de caràcter polític l'Àrea Metropolitana de Barcelona o a adequar la seva escala territorial a la ciutat real”. I ara és el moment.
[1] Galán, A., Covilla, J., Font , T., Gracia, R., & Vilalta, M. (2016). Nous governs locals: regeneració política i estabilitat pressupostària (Vol. 01). Barcelona: Col·lecció Institut d'Estudis de l'Autogovern (pàg. 41). Consultable a http://www.gencat.cat/governacio/pub/sum/iea/IEAg_01.pdf
[2] SUBIRATS, Joan, i TOMÀS, Mariona. “La gobernanza metropolitana de Barcelona”. Barcelona, 2006 (pàg. 13)
[3] TOMÀS, Mariona. Tendencias metropolitanas en el mundo. Observatorio Metropolis: Issue Paper 01, novembre 2016 (pàg. 5). Consultable a: https://www.metropolis.org/sites/default/files/media_root/publications/issue_paper_vol1_tendencias_metropolitanas_en_el_mundo_v2.pdf
Les opinions dels autors i les autores no representen necessàriament el posicionament del PEMB.