L'accés a l'habitatge a la regió metropolitana de Barcelona
Cicle de la Metròpoli Cohesionada
La població de la regió metropolitana de Barcelona, a l'igual que la d'altres grans metròpolis europees, també pateix greus problemes d'accessibilitat econòmica i permanència en l'habitatge, sobretot entre les llars en lloguer com mostren els molt elevats nivells d'esforç econòmic i de taxa de sobrecàrrega que suporten. Aquestes dificultats, que no tenen la mateixa intensitat en tots els municipis i barris de la regió, afavoreixen la generació de processos de segregació urbana, amb la conseqüent pèrdua de cohesió social. Per a poder corregir aquesta situació s'esdevé necessari avançar en tres eixos: (i) en un major abast de la política d'habitatge, en particular, en qüestió d'habitatge de lloguer social i d'ajuts al pagament, la qual cosa passa per augmentar la despesa pública en aquest camp; (ii) en el desenvolupament d'un model de governabilitat metropolitana que permeti articular l'actuació de tots els nivells de govern implicats en cadascuna de les fases del procés d'elaboració d'aquestes polítiques; (iii) i en l'elaboració d'un pla metropolità d'habitatge que defineixi objectius concrets i les actuacions per assolir-los de forma eficaç i eficient.
La dimensió econòmica de l'exclusió residencial a la regió metropolitana
El procés de metropolitanització contemporani ja no es limita a l'expansió física del fet urbà-metropolità sinó que, sobretot, es caracteritza pel creixent nombre i intensitat de les interrelacions i interdependències de tot tipus que es creen entre tots els elements i actors que la conformen, és a dir, entre la població, les institucions, el teixit empresarial, el tercer sector, etc. Òbviament, aquesta integració supera els límits municipals per configurar una estructura jerarquitzada en xarxa que tendeix a estendre's pel territori.
Les dinàmiques residencials tampoc són alienes a aquest procés. En les grans urbs, aquestes només adquireixen ple sentit quan són analitzades i abordades en aquesta escala metropolitana. I de fet, el problema de l'habitatge mostra uns trets comuns molt accentuats en aquests territoris: és on els preus assoleixen els valors més elevats, la qual cosa genera greus problemes d'accessibilitat econòmica d'un ampli segment de la demanda; és on els dèficits d'habitatge assequible són més quantiosos, no només a causa dels elevats preus, sinó també per les dinàmiques demogràfiques metropolitanes així com per les dificultats per generar habitatge social en la ciutat consolidada; i és on els processos de segregació urbana són majors.
La regió metropolitana de Barcelona (RMB), considerada com el territori format per les comarques del Baix Llobregat, el Barcelonès, el Maresme, el Vallès Occidental, el Vallès Oriental, l'Alt Penedès i el Garraf, a l'igual que altres grans metròpolis europees, també pateix amb intensitat aquests problemes. Ara bé, la seva manifestació no és homogènia en el territori metropolità a causa, entre d'altres factors, de variacions territorials en el volum i capacitat econòmica de la demanda, de les característiques de l'oferta, i de la pressió addicional que exerceix el turisme en determinades zones. Així, els preus de mercat són superiors a Barcelona que a la resta de l'àrea metropolitana, i també més elevats en aquest darrer àmbit en comparació amb a la resta de la regió sense l'àrea (Taula 1). Aquesta gradació en els preus mitjans del centre de la metròpoli cap als àmbits més perifèrics també queda reflectida en la variació de l'esforç econòmic per accedir a un habitatge de compravenda o lloguer, així com, en les necessitats d'habitatge assequible mesurades a partir del nombre de persones inscrites en el Registre de sol·licitants d'habitatge protegit relatius (Taula 1).
Tanmateix, però, l'anàlisi dels preus de mercat (Mapes 1 i 2) i de l'esforç econòmic per accedir a un habitatge en ambdós règims de tinença (Mapes 3 i 4) a escala municipal ofereix matisos importants. Les majors dificultats per accedir a un habitatge de propietat es donen, d'una banda, en el centre de la regió, en concret, a Barcelona i municipis limítrofs, i de l'altra, en determinades poblacions costaneres. En canvi, el problema d'accés i permanència a un habitatge de lloguer està molt més estès en la metròpoli degut, entre d'altres motius, al fort increment que han experimentat els preus de forma generalitzada des de l'any 2014.
Aquestes majors dificultats de les llars llogateres queden paleses en les diferents taxes de sobrecàrrega segons règim de tinença, és a dir, en el percentatge de llars que han de destinar més del 40% dels seus ingressos a cobrir les despeses residencials. D'acord amb les Estadístiques Metropolitanes de Condicions de Vida (IERMB i Idescat), durant el bienni 2018-2019, tant a l'àrea metropolitana com a Barcelona ciutat, aquesta taxa va situar-se en el 42-43% entre les llars llogateres, mentre que entre les propietàries amb pagaments pendents (inclosa l'amortització) era només del 17-18%. Així mateix, actualment la població de l'àrea metropolitana de Barcelona que viu de lloguer, majoritàriament persones en edats joves i adultes, destina de mitjana més del 40% dels seus ingressos al pagament de l'habitatge, una xifra difícilment assumible per aquelles llars situades en els dos quintils inferiors d'ingressos. Per poder valorar correctament aquesta xifra, cal posar-la en comparació amb el conjunt de països europeus. L'any 2019, Espanya era el país comunitari amb el major percentatge del cost del lloguer sobre el total d'ingressos disponibles de la llar, i aquest valor encara era força més elevat a l'àrea metropolitana i a Barcelona, vuit punts per sobre de la mitjana nacional i més de quinze per sobre del valor mitjà de la Unió Europea (Figura 1).
Taula 1. indicadors de la dimensió econòmica de l'exclusió residencial. Barcelona, àrea metropolitana, regió metropolitana i Catalunya, 2020
|
|
Barcelona |
AMB |
AMB sense Barcelona |
RMB |
RMB sense AMB |
|
Registre Sol·licitants Habitatge Protegit (1) |
|
|
|
|
|
|
Persones inscrites |
42.941 |
79.367 |
36.426 |
104.085 |
24.718 |
|
Persones inscrites per 1.000 hab. (2) |
25,8 |
23,8 |
21,7 |
19,9 |
13,1 |
|
Mercat |
|
|
|
|
|
|
Preu de compravenda (euros/m2) |
4.170,4 |
3.361,5 |
2.750,5 |
2.799,0 |
1.979,6 |
|
Preu mitjà del lloguer (euros/mes) |
964,8 |
901,2 |
794,3 |
836,9 |
695,8 |
|
Esforç econòmic (3) |
|
|
|
|
|
|
Esforç econòmic compra |
55,4% |
50,4% |
47,6% |
44,8% |
36,0% |
|
Esforç econòmic lloguer |
49.1% |
51.7% |
52.6% |
51.2% |
48.4% |
Notes: (1) a data 31 de desembre de 2019; (2) població segons Padró a data 1 de gener de 2020; (3) vegeu notes Mapes 3 i 4
Fonts: preu compravenda, a partir de dades del Servei d'Estudis i Documentació d'Habitatge, Departament de Territori i Sostenibilitat; preu lloguer, a partir de les fiances dipositades a l'INCASÒL, Departament de Territori i Sostenibilitat; esforç econòmic compra, a partir de preu de compravenda i Renda familiar bruta disponible (RFBD) segons el Servei d'Informació Econòmica Municipal (SIEM) de la Diputació de Barcelona; esforç econòmic lloguer, a partir preu lloguer i RFBD.
Mapa 1. Preu mitjà de l'habitatge de compravenda (euros/m2). Municipis de la regió metropolitana de Barcelona, 2020.
Font: elaboració pròpia a partir de dades del Servei d'Estudis i Documentació d'Habitatge, Departament de Territori i Sostenibilitat
Mapa 2. Preu mitjà de l'habitatge de lloguer (euros/mes). Municipis de la regió metropolitana de Barcelona, 2020
Font: elaboració pròpia a partir de les fiances dipositades a l'INCASÒL, Departament de Territori i Sostenibilitat
Mapa 3. Esforç econòmic de l'accés a la propietat (percentatge dels ingressos destinats) (1). Municipis de la regió metropolitana de Barcelona, 2020
Nota:(1)càlcul realitzat sobre la Renda familiar bruta disponible (RFBD) per habitant de 16 anys i més de cada municipi, i quota hipotecària resultant de la compra d'un habitatge de 80 metres quadrats amb una hipoteca sobre el 80% del seu valor (estimat segons el preu mitjà de compravenda del municipi), un període d'amortització de 25 anys i un tipus d'interès de 1,73% (tipus d'interès per l'adquisició d'habitatges lliures a més de tres anys segons Banc d'Espanya)
Font: elaboració pròpia, preu de compravenda a partir de dades del Servei d'Estudis i Documentació d'Habitatge, Departament de Territori i Sostenibilitat, RFBD segons el Servei d'Informació Econòmica Municipal (SIEM) de la Diputació de Barcelona
Mapa 4. Esforç econòmic del lloguer (percentatge dels ingressos destinats) (1). Municipis de la regió metropolitana de Barcelona, 2020
Nota:(1) Càlcul realitzat sobre la Renda familiar bruta disponible (RFBD) per habitant de 16 anys i més de cada municipi, i preu mitjà de l'habitatge de lloguer del municipi
Font:elaboració pròpia, preu de lloguer a partir de les fiances dipositades a l'INCASÒL, Departament de Territori i Sostenibilitat, RFBD segons el Servei d'Informació Econòmica Municipal (SIEM) de la Diputació de Barcelona
Figura 1. Percentatge del cost del lloguer sobre el total d'ingressos disponibles de la llar. Barcelona, resta àrea metropolitana, total àrea metropolitana i països europeus, 2018-2019
Font: Barcelona, resta àrea metropolitana i total AMB, IERMB i Idescat, EMCV anys 2018/2019 (Sistema d'Indicadors Metropolitans de Barcelona); Regne Unit segons dades de EUROSTAT, European Survey on Income and Living Conditions (EU-SILC), 2018; resta de països segons dades de EUROSTAT, European Survey on Income and Living Conditions (EU-SILC), 2019
L'elevat cost que representa l'habitatge en els pressupostos familiars de moltes llars te nombroses conseqüències negatives. Una d'elles és la freqüent necessitat de reduir la despesa en necessitats bàsiques com l'alimentació, la roba, l'educació, l'ús del transport públic o el consum energètic. Segons les Estadístiques Metropolitanes de Condicions de Vida de 2018-2019, un 11% de la població de Barcelona i un 9,1% de la de l'àrea metropolitana viu en llars que no es poden permetre mantenir l'habitatge a una temperatura adequada durant els mesos d'hivern.
Una altra conseqüència són els processos de segregació urbana que es generen. Davant la desigual capacitat de les llars per satisfer els costos residencials, el mercat de l'habitatge, com un filtre, afavoreix la concentració de la població amb menys recursos en aquelles parts de la regió on l'habitatge és més assequible: en general, zones de la metròpoli amb uns estàndards urbans i residencials inferiors. Nombrosos treballs coincideixen en el fet que en els darrers anys s'ha produït un increment de la segregació residencial a la metròpoli de Barcelona (Donat, 2017; Blanco i Nel·lo, 2018), i és molt probable que a creixent crisi d'assequibilitat en el segment de lloguer hagi accentuat aquestes dinàmiques de pèrdua de cohesió social.
L'abast de la política d'habitatge a la regió metropolitana
Un element cabdal per entendre els nivells d'exclusió residencial a la regió metropolitana de Barcelona és la limitada incidència de la política d'habitatge desenvolupada. En general, l'abast de les polítiques metropolitanes d'habitatge reflecteix en gran mesura el grau d'intervenció en aquest camp a nivell nacional a causa, entre d'altres motius, de la necessitat de disposar d'un gruix important de finançament per la seva execució procedent de nivells de govern superiors (Bosch, 2011). I, alauradament, tots els treballs fets en aquest sentit situen l'actuació pública en habitatge a Espanya i Catalunya molt per sota de la mitjana comunitària, tant en termes de despesa pública com en indicadors específics relacionats amb determinats instruments com, per exemple, en matèria d'ajuts al pagament (Bosch, 2017; Bosch i Trilla, 2018a, 2018b). En aquest sentit, convé tenir present que entre els anys 2009 i 2018, la despesa social en habitatge per habitant a Espanya va ser molt inferior a la mitjana comunitària: solament va representar entre un 20% i un 45% de l'import mitjà del conjunt de països de la Unió Europea. Sense la disponibilitat de recursos, la capacitat pública per atendre les situacions de vulnerabilitat residencial i corregir els processos de segregació urbana és molt limitada (Donat, 2017).
Un dels millors indicadors per contextualitzar la nostra política d'habitatge dins la Unió Europea és la grandària del parc de lloguer social. Tant el sistema residencial català i espanyol, com el subsistema de Barcelona, de l'àrea metropolitana i de la regió es caracteritzen pel baix nombre d'habitatges de lloguer social, per sota del 2% del total d'habitatges, mentre que en la majoria de països europeus aquesta xifra és molt superior, i arriba fins al 9% de mitjana en el conjunt de la Unió Europea (Figura 2). Lògicament, aquesta escassetat de lloguer social és un gran condicionant a l'hora d'atendre les necessitats residencials de les llars amb menys recursos.
Figura 2. Percentatge d'habitatge de lloguer social a Barcelona, àrea metropolitana, regió metropolitana, Catalunya i Europa, 2019
Font: Barcelona, àrea metropolitana, regió metropolitana i Catalunya segons dades de la Secretaria d'Agenda Urbana i Territori, Espanya segons dades de EINSFOESSA; resta de països segons dades de Pittini, A., Dijol, J., Turnbull, D. I Whelan, M. (2019) The State of Housing in the UE 2019, CECODHAS, Housing Europe. Brussel·les; excepte Malta, Hongria, Lituània, Romania, Letònia i Croàcia segons dades de Pittini, A., Koessl, G., Dijol, J., Lakatos, E. i Ghekière, L. (2017) The State of Housing in the UE 2017, CECODHAS, Housing Europe. Brussel·les.
La governabilitat de les polítiques metropolitanes d'habitatge a la regió
Per poder abordar correctament el problema de l'habitatge en aquests entorns urbans, cal disposar d'un model de governabilitat metropolitana que permeti articular l'actuació de tots els nivells de govern implicats en cadascuna de les fases del procés d'elaboració d'aquestes polítiques, a saber, en la planificació, adopció, implementació, avaluació i revisió.
Des d'una perspectiva internacional, malgrat la competència en habitatge no ha estat assumida de forma tant generalitzada pels governs metropolitans com en qüestió de transport, ordenació del territori o medi ambient, el cert és que cada cop són més els que de forma exclusiva o coordinada amb altres nivells de govern treballen per fer efectiu el dret a un habitatge digne en els seus territoris com, per exemple, ha succeït a les metròpolis de Sydney, Melbourne, Toronto, Montreal, Vancouver, Washington, Oregó, Brussel·les, París, Lió, Londres, Leeds, Liverpool, Manchester, Hannover o Amsterdam (Bosch, 2011; Bosch i Donat, 2018; Trilla et al., 2019). Al respecte, és important entendre que no existeix un únic model de governabilitat vàlid per aquest objectiu. En el context internacional trobem tant governs d'un o dos nivells, com fórmules basades en la cooperació municipal que permeten el correcte desplegament de les polítiques d'habitatge des d'una dimensió metropolitana.
En el cas de la metròpoli de Barcelona, el marc legal i institucional vigent dificulta el desenvolupament d'un model de governabilitat metropolità. La regió no compta amb una instància pròpia de govern i, en canvi, a l'àrea metropolitana existeixen cinc organismes amb competències relacionades amb l'habitatge: el govern de l'Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB), el Consorci de l'Habitatge de l'AMB (CHAMB), l'Institut Metropolità de Promoció de Sòl i Gestió Patrimonial (IMPSOL), l'operador públic-privat Habitatge Metròpolis Barcelona, i l'Observatori Metropolità de l'Habitatge de Barcelona (OMHB).
En aquest context, quin model de governabilitat es podria desenvolupar a la regió en matèria d'habitatge? Si ens centrem en el model de governabilitat de dos nivells, hi hauria dues opcions: una seria que les funcions de govern metropolità les exercís un àmbit superior de govern, per exemple, la Diputació de Barcelona o la Generalitat de Catalunya (o ambdós conjuntament), de forma coordinada amb els municipis i els organismes esmentats de l'àrea metropolitana; i una altra seria la modificació dels límits administratius de l'Àrea Metropolitana fins fer-los coincidir amb els de la regió, i que assumís competències d'habitatge en aquest territori. Una alternativa molt diferent a les anteriors seria un model basat en la cooperació voluntària de tots els municipis de la regió, dels diferents organismes de l'àrea metropolitana i, fins i tot, de les comarques si s'escau.
Òbviament podem imaginar altres solucions encara més allunyades de l'actual marc competencial. La qüestió més important no és tant quin model de governabilitat és l'idoni sinó altres aspectes més qualitatius relacionats amb la seva concreció com: la clara delimitació de les competències entre nivells de govern en totes les fases del procés d'elaboració i execució de les polítiques metropolitanes d'habitatge; garantir uns nivells de finançament adequats; el grau d'estabilitat política del model; el nivell de voluntat i compromís en habitatge de cada nivell de govern; i la disponibilitat d'un pla metropolità d'habitatge que constitueixi el marc d'actuació, concertació i seguiment entre les institucions i agents implicats. El següent apartat se centra en aquest darrer aspecte.
El repte de la planificació territorial de les polítiques metropolitanes d'habitatge
Les polítiques d'habitatge necessiten ser planificades per una multitud de motius, entre d'altres: per a poder definir objectius en funció d'un diagnòstic acurat dels problemes existents, dimensionar les actuacions, estimar el seu cost, permetre una correcta rendició de comptes i una posterior avaluació; perquè són polítiques lentes d'implementar que només tenen un impacte positiu en el mig i llarg termini; i perquè requereixen de considerables recursos públics per la seva execució i, en conseqüència, cal assegurar la seva màxima eficàcia i eficiència mitjançant, entre d'altres, el seu seguiment i avaluació.
A més, en els entorns metropolitans, aquesta planificació és indispensable: per articular de forma coherent les actuacions en habitatge amb altres polítiques sectorials, sobretot amb el planejament urbanístic i el model d'ordenació territorial; i per disposar d'un marc d'actuació, concertació i seguiment entre les institucions i agents implicats que permeti superar les dificultats derivades de la complexitat institucional de qualsevol model de governabilitat metropolitana multinivell.
A nivell pràctic, en el procés d'elaboració d'aquest pla d'habitatge de la regió metropolitana cal assegurar el compliment dels principis de jerarquia i coherència amb el sistema de planejament urbanístic i territorial, sobretot respecte el Pla territorial metropolità de Barcelona, el Pla director urbanístic de l'àrea metropolitana de Barcelona (avui en redacció), i també respecte el Pla territorial metropolità de Barcelona i el Pla sectorial d'habitatge (aprovat inicialment mitjançant Resolució de 7 de març de 2019 publicada en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya número 7830 de 14 de març). I en el seu desplegament, caldria vetllar per una correcta articulació a escales inferiors mitjançant els plans locals i supralocals d'habitatge, així com amb els programes d'actuació concertada prevists en el Decret llei 17/2019, de 23 de desembre, de mesures urgents per millorar l'accés a l'habitatge.
Per una major seguretat jurídica, fora convenient que una norma específica regulés el seu contingut mínim, període de vigència, tramitació, supòsits de revisió, i marc competencial (en l'impuls, redacció, desplegament, execució, seguiment i avaluació) en consonància amb el model de governabilitat metropolitana vigent.
Per saber-ne més pots trobar altres documents relacionats amb la metròpoli cohesionada aquí, on també podràs consultar el paper original sencer d'aquest article.
Les opinions dels autors i les autores no representen necessàriament el posicionament del PEMB.