Què, qui, com i amb quin criteri cal finançar quan parlem de polítiques metropolitanes?
Paula Salinas reflexiona al voltant del finançament de les polítiques metropolitanes i la solidaritat intermunicipal en aquest territori
- Paula Salinas Peña - Cofundadora de KSNET i professora del Departament d'Economia de la UAB
- 10-05-2023
- 288 Lectures
ATENCIÓ! Aquest article és la reproducció del document ‘Finançament de les polítiques metropolitanes i solidaritat' publicat a la plataforma barcelonadema-participa.cat l'octubre de 2021 per incentivar els debats del Cicle de la Metròpoli Multinivell del procés Barcelona Demà. Alguns aspectes en poden, per tant, resultar desactualitzats.
Resum: El nou pla estratègic Compromís Metropolità 2030 ha de configurar les bases per a la cooperació dels municipis de la regió metropolitana de Barcelona en totes aquelles polítiques que requereixen un plantejament metropolità. En el procés Barcelona Demà per a la definició del pla, doncs, es planteja la qüestió de com s'haurien de finançar aquells béns i serveis que es volguessin proveir a nivell metropolità, ja fos a la totalitat de municipis de l'RMB o a un conjunt d'ells. En aquest document s'ofereixen una sèrie de reflexions entorn de com s'haurien de finançar les polítiques d'abast metropolità de la regió, incorporant el criteri de la solidaritat intermunicipal. Més concretament, es fa referència a diferents qüestions que cal establir per tal de poder definir un mecanisme de finançament, com són l'abast territorial de les polítiques, el tipus de polítiques a finançar i els agents implicats en la seva provisió. D'aquesta manera es pretén contribuir al debat del cicle de la Metròpoli Multinivell de la segona fase del procés Barcelona Demà.
Àmbit geogràfic del PEMB i l'Àrea Metropolitana de Barcelona, una visió històrica
Als anys 50, l'elevat creixement experimentat per la població de Barcelona va fer que es comencés a pensar en l'àmbit metropolità per a l'organització territorial i estratègica. Així, l'any 1953 José Soteras va redactar el denominat ‘Pla comarcal de ordenación urbana de Barcelona y su zona de influencia' (que incloïa 27 municipis)[1], reformat l'any 1968 amb el Pla Director. El Pla Director era un document orientatiu aprovat només a efectes administratius, doncs l'òrgan que el va aprovar no tenia competències per aprovar un pla que inclogués les set comarques del Barcelonès, Baix Llobregat, Vallès Oriental i Occidental, Maresme, Garraf i Alt Penedès. Aquest pla va introduir el concepte d'àrea metropolitana de Barcelona i va discutir els conceptes de ciutat-territori i ciutat-regió, introduint dues idees bàsiques: la descongestió de la ciutat a partir de la desconcentració industrial i de serveis (pensant que l'habitatge acabaria per seguir a l'activitat productiva) i la contenció de la dispersió urbana als voltants de Barcelona, mitjançant nuclis coherents separats físicament de 5 a 10 km per espais verds i agrícoles.
Aquest Pla, però, va ser fortament criticat, alhora que l'estancament demogràfic va fer que es desviés l'atenció del problema del creixement urbà cap al de la “reconstrucció” de les ciutats, densament poblades. Ara bé, contràriament al que s'esperava, l'estancament poblacional no va implicar que es frenés el creixement urbà, sinó tot el contrari. Tal com va succeir a altres ciutats europees, durant els darrers anys de la dècada dels 70 es va produir un desplaçament de població des del nucli central de la ciutat cap a les zones perifèriques, donant lloc a un creixent predomini de zones de baixa densitat poblacional, i la creixent demanda d'espai per a noves àrees industrials, oficines, equipaments esportius i universitats. Donat, a més, que el Pla Director de 1968 era només orientatiu, la ciutat va créixer sense un instrument legislatiu per orientar aquest creixement i el seu desenvolupament.
L'any 1974 es va crear la Corporació Metropolitana de Barcelona com a organisme d'administració local que, en reagrupar el mateix àmbit que abans incloïa el Pla Comarcal de 1953 (la capital i 26 municipis), comptava amb una superfície de 470 km2 per a 3.100.000 d'habitants. El mateix any es va iniciar la redacció del Pla General Metropolità, sota la direcció de Joan Antoni Solans, responsable de Planificació Urbana de la Corporació, que es va aprovar l'any 1976. Després d'un període urbanísticament desordenat, el PGM va assentar les bases per iniciar una resolució dels conflictes que s'havien anat acumulant durant anys, posant fi al deteriorament del teixit de moltes zones de Barcelona i al procés d'extrema densificació. Ara bé, la limitació del PGM a l'àrea formada pels 27 municipis de la Corporació, va fer que la resta de la conurbació de Barcelona (considerada al Pla Director) quedés en certa manera desatesa, provocant una ocupació del territori molt disseminada.
De fet, ni la delimitació de la Corporació Metropolitana a 27 municipis, ni la delimitació establerta al Pla Director de 7 comarques, responia als criteris estàndards bàsics de delimitació de regions urbanes funcionals establerts a països com els EEUU o França[2]. En termes generals, les àrees metropolitanes es defineixen com grans concentracions de població i d'activitat econòmica que constitueixen una àrea econòmica funcional, i que normalment engloben diferents unitats de govern local. En aquest context, una àrea econòmica funcional s'entén com una zona geogràfica en la que es concentren un cert nombre de relacions econòmiques, no només laborals, sinó també entre empreses. En funció de la distribució de la població i de l'estructura d'aquestes relacions funcionals és possible distingir diferents tipus d'àrees metropolitanes.
Un model seria l'àrea metropolitana de tipus monocèntric, que en la seva definició més estricta consta solament d'un nucli preponderant i una sèrie de zones rurals o petits municipis. Això no obstant, moltes d'aquestes àrees han crescut per esdevenir àrees metropolitanes monocèntriques amb múltiples nuclis més petits, que, a més del nucli principal, tenen una sèrie de ciutats relativament pròximes i ben connectades entre elles. Aquest seria el cas de l'àrea metropolitana de Barcelona, doncs si bé sí que té un centre ben definit, com és la ciutat de Barcelona, també té una sèrie de nuclis importants i ben interrelacionats entre ells i amb Barcelona.
A Catalunya, el primer estudi que fa una aproximació a l'estructura de l'àrea metropolitana de Barcelona és l'estudi de Nunes i Alonso (1986), al qual segueixen els estudis d'Esteban (1989) i Josep Serra (1991), d'acord amb el qual l'àrea metropolitana de Barcelona de l'any 1986 estaria formada per 162 municipis. Posteriorment, el Centre de Política del Sòl i Valoracions de la Universitat Politècnica de Barcelona va realitzar un estudi per establir les delimitacions de les àrees metropolitanes de les ciutats espanyoles més importants a partir de les dades del Cens de 2001, seguint la metodologia de l'Oficina del Cens Nord-americà (Roca, Moix i Burns, 2004). D'acord amb aquest estudi, l'àrea metropolitana de Barcelona la formaven l'any 2001 227 municipis i mostra una estructura tendencialment policèntrica, amb Badalona, Granollers, Mataró, Sabadell, Terrassa i Vilanova i la Geltrú com a subcentres. Cinc d'aquests sis subcentres (Sabadell, Terrassa, Granollers, Mataró i Vilanova) generen, a més, àrees metropolitanes primàries. Per tant, d'acord amb aquest estudi, a l'any 2001 l'àrea metropolitana de Barcelona supera àmpliament els límits de l'AMB, i fins i tot s'estenia més enllà dels límits de la Regió Metropolitana de Barcelona, que inclou 164 municipis.Aquest estudi, a més, mostra com ha anat evolucionant l'àrea metropolitana de Barcelona al llarg dels anys des de l'any 1981. Així, d'acord amb els resultats de l'estudi, l'any 1981 62 municipis formaven l'àrea metropolitana de Barcelona, amb una població total de 3.564.313; l'any 1986, l'àrea metropolitana estava formada per 94 municipis i tenia una població de 3.675.327 habitants. Per tant, el gran augment en l'abast territorial de l'àrea metropolitana en aquests anys, no va anar acompanyat d'un augment equivalent en la població, de manera que aquest increment de l'àrea vindria explicat sobretot per una desconcentració de la població. L'any 1991, l'àrea metropolitana de Barcelona passa a estar formada per 145 municipis i a tenir una població de 4.161.646 habitants; l'any 1996, passa a tenir 217 municipis i 4.348.272 habitants; i l'any 2001, 227 municipis i 4.539.749 habitants. Per tant, l'àrea metropolitana ha crescut de manera molt important durant aquestes dues dècades, el que demostra el gran dinamisme que experimenten les relacions funcionals entre municipis i la importància de que les àrees funcionals es vagin calculant de manera periòdica.
Tenint en compte que les relacions funcionals són un aspecte dinàmic del territori, una divisió territorial i administrativa establerta en base a aquestes només podria reflectir les relacions funcionals en l'any de la seva elaboració. Per tant, l'objectiu de les divisions territorials funcionals no ha de ser necessàriament el de fixar una divisió territorial. Els països que disposen d'una divisió territorial funcional la utilitzen com a base per a la realització d'estudis territorials de tipus sòcio-econòmic, estudis relacionats amb el mercat laboral local i amb l'anàlisi de les disparitats regionals. A més, aquest tipus de divisió també es considera molt més adequat per a la formulació i planificació de polítiques, tant a nivell local com a nivell nacional. Per tant, enguany es va decidir que el nou procés estratègic metropolità i el seu pla resultant[3] ampliessin el seu abast territorial, per incloure-hi els municipis de la regió metropolitana de Barcelona. Si bé la metròpoli de Barcelona, definida en termes d'àrea funcional, es podria considerar que s'estén més enllà de la delimitació de l'AMB, i fins i tot de l'RMB, l'ampliació de l'abast territorial del PEMB és un primer pas per al reconeixement d'aquesta àrea funcional, i per situar la planificació estratègica a aquest nivell territorial, promovent així la integració i la cohesió social i econòmica de tot el territori.
Sistemes de finançament compartit de polítiques: quines qüestions cal tenir en compte?
El resultat del procés de reflexió Barcelona Demà ha de ser el disseny d'un nou pla estratègic per a la regió metropolitana de Barcelona: el Compromís Metropolità 2030. Amb aquest nou pla, es podrà fer front als grans reptes urbans del segle XXI de manera coordinada entre els municipis de l'àrea metropolitana més els de la regió i la vegueria del Penedès que s'estan integrant al procés[4]. Qüestions com la mobilitat, l'accés a l'habitatge, les infraestructures, l'alimentació, el medi ambient i la qualitat de l'aire, l'ocupació, la recerca i la innovació o la reindustrialització ja no es poden plantejar a nivell de ciutat, i han de ser tractades a nivell metropolità. Aquest tractament a nivell metropolità, també requereix una reflexió sobre com s'haurien de finançar les actuacions i polítiques que es derivin del nou Compromís Metropolità 2030. A continuació, es plantegen una sèrie de qüestions que poden servir per dur a terme aquesta reflexió:
Què cal finançar?
D'acord amb el que s'ha mostrat en la discussió anterior, la mobilitat de les persones i les interrelacions comercials entre els municipis de l'RMB és molt intensa, a més de creixent al llarg dels anys. Això provoca que, a l'hora de proveir determinats béns i serveis ja no tingui sentit, en termes d'eficiència i equitat, pensar en l'escala municipal i sigui necessari plantejar la seva provisió a escala metropolitana. Fins i tot, tenint en compte les peculiaritats d'una àrea metropolitana i les seves necessitats diferencials respecte a la resta de municipis, tindria sentit que aquesta tingués competències que anessin més enllà de les típicament locals, incloent, per exemple, promoció econòmica, medi ambient o educació.
De fet, d'acord amb el que estableix la teoria econòmica, les funcions s'haurien de repartir entre municipis i metròpoli mirant de donar compliment al principi d'equivalència fiscal, internalitzar els efectes externs i aprofitar les economies d'escala. Els governs metropolitans també haurien de desenvolupar aquelles funcions que impliquin una redistribució de recursos, per evitar alguns dels efectes negatius que pot generar la realització d'aquestes funcions per part dels governs municipals, com poden ser l'increment de les desigualtats socioterritorials o problemes sobre la hisenda de les seves administracions.
El nou pla estratègic Compromís Metropolità 2030, servirà, precisament, per determinar les missions, els objectius i les actuacions a desenvolupar de manera coordinada per part dels municipis de la regió metropolitana de Barcelona. A l'hora de decidir com finançar aquestes actuacions, cal diferenciar entre les que corresponen a competències d'altres nivells de govern, com l'Estat o la Generalitat de Catalunya; i les que corresponen a competències locals. En el primer cas, les actuacions s'haurien de poder finançar mitjançant transferències del govern que traspassa les competències o al qual es supleix. En el segon cas, les actuacions s'haurien de finançar mitjançant aportacions dels municipis.
A qui cal finançar?
En el cas de l'àmbit geogràfic del Compromís Metropolità 2030, aquesta assignació de competències no és tan clara, donat que actualment no existeix un nivell de govern metropolità que correspongui a l'RMB, al qual se li puguin atribuir competències i el finançament necessari per l'execució de les seves polítiques. A més, l'RMB té la ciutat de Barcelona com a centre, però també presenta una sèrie de nuclis importants (Sabadell, Terrassa, Granollers, Mataró i Vilanova), cadascun dels quals representa el centre de les seves pròpies àrees urbanes. Així, per tal de donar compliment a les indicacions de la teoria econòmica, és possible que per a la provisió de determinats béns i serveis sigui més adient una escala més reduïda, i per a la provisió d'altres béns i serveis sigui més adient la regió metropolitana de Barcelona. És a dir, no tots els béns i serveis que es proveeixin de manera conjunta han de ser proveïts conjuntament per la totalitat dels municipis de l'RMB, sinó que en funció del tipus de servei pot resultar més adient que es proveeixin a menor escala geogràfica. De la mateixa manera, els municipis podrien decidir voluntàriament proveir de manera conjunta determinats serveis, sense que això impliqués a tots els municipis de l'RMB, i això podria variar en funció del servei.
D'acord amb la Llei 7/1985, Reguladora de les Bases del Règim Local, seria possible crear un òrgan que permetés donar una estructura administrativa a l'RMB. Aquest procés es podria fer com a iniciativa dels propis municipis, en forma de mancomunitat, per exemple; o amb la intervenció de la Generalitat de Catalunya, en qui recau la competència de crear entitats locals que agrupin diversos municipis. A l'hora de dissenyar l'estructura administrativa de l'RMB, es podria, a més, tenir en compte que es poden plantejar diferents nivells administratius i competencials dins del territori, o que es poden formar mancomunitats o altres formes jurídiques per a la provisió de serveis determinats, de manera que en funció del servei, els municipis que hi formessin part i el mecanisme de finançament fossin també diferents.
Alternativament, es podria plantejar que fos la Diputació de Barcelona qui s'encarregués d'aquesta coordinació entre els municipis de l'RMB. La Llei 7/1985 Reguladora de Bases de Règim Local (article 36), reconeix la naturalesa de les diputacions com a entitats locals de suport i coordinació dels serveis municipals. Concretament, les competències de les diputacions són la coordinació dels serveis municipals entre si per garantir una prestació integral i adequada; l'assistència i la cooperació jurídica, econòmica i tècnica als municipis, especialment als de menor capacitat econòmica i de gestió; la prestació de serveis públics de caràcter supramunicipal, i en el seu cas, supracomarcal; la cooperació en el foment del desenvolupament econòmic i social i en la planificació del territori provincial d'acord amb les competències de les altres administracions públiques en aquest àmbit; i el foment i l'administració d'interessos particulars de la província. A més, la llei preveu que tant l'Estat com les Comunitats Autònomes els poden transferir competències addicionals.
Quin tipus d'ingressos són els més adients?
Si bé a la pràctica és possible trobar diferents estructures d'ingrés, la literatura econòmica ofereix un cos teòric que permet establir quines fonts de finançament poden ser les més eficients per a la provisió dels diversos tipus de serveis públics per part dels diferents nivells de govern, i en funció de com estiguin repartides les responsabilitats entre aquests. Així, en termes generals, caldria tenir en compte la idoneïtat de que les àrees metropolitanes es financin amb impostos sobre la propietat, taxes i preus públics, transferències procedents d'altres nivells de govern, endeutament o a través de la provisió públic-privada dels serveis, la qual cosa dependrà en gran mesura de la seva mida, del tipus de serveis que proveeixen i de les seves competències en provisió d'infraestructures.
En el cas de l'RMB, que actualment encara no disposa d'una estructura administrativa, sembla més adient considerar que aquesta es finançaria, almenys durant els primers anys, mitjançant transferències, ja siguin procedents de nivells de govern superior (si assumeix competències d'aquests) o d'altres nivells locals de govern, com els municipis, els consells comarcals o l'AMB.
Amb quin criteri es vol finançar?
En el moment de definir el mecanisme de finançament compartit de les polítiques de l'RMB per part dels municipis que la conformen, un primer aspecte a determinar és si es pretén que aquest mecanisme inclogui algun criteri d'equitat o anivellament entre els municipis de l'RMB, o no. És a dir, a banda de determinar el volum de recursos necessari per finançar les actuacions previstes pel PEMB, serà necessari determinar amb quin criteri es reparteix el seu finançament entre els municipis de la regió. Cal tenir en compte que la definició del criteri d'equitat a aplicar correspon al terreny dels valors i ha de ser resolt des de l'àmbit de la política.
La literatura econòmica i l'experiència d'altres països mostren que es tracta d'una qüestió que admet diferents respostes, sovint difícils de consensuar. Una opció, que a priori és la menys redistributiva, és finançar les actuacions conjuntes en base al principi del benefici. D'aquesta manera, cada municipi faria una aportació que dependria de l'ús que en fa del servei, o del benefici que n'obté, que s'hauria de valorar d'alguna manera objectiva.
Una altra opció és finançar les actuacions conjuntes atenent al principi d'equitat horitzontal, d'acord amb el qual els ajuntaments haurien de poder assolir un grau similar o igual de prestació del servei demanant als seus ciutadans un mateix esforç fiscal. Si no es compleix aquest principi, es pot donar la situació en la que municipis amb menys recursos es vegin obligats a demanar un esforç fiscal més gran a la seva ciutadania per rebre un mateix nivell de servei que la ciutadania dels municipis amb més recursos.
Per tant, sembla clar que és rellevant tenir en compte aquest principi d'equitat horitzontal en relació als municipis que formen part de l'àrea metropolitana a l'hora de determinar com es reparteix el finançament procedent d'aportacions realitzades pels municipis. Cal tenir en compte que entre aquestes dues opcions extremes, es podrien establir altres fórmules de finançament. Per exemple, a l'Àrea Metropolitana de Barcelona s'estableix el principi de solidaritat segons el qual els beneficis i els costos de viure en l'entorn metropolità s'han de distribuir equitativament entre els seus habitants, independentment del municipi en què visquin. Si s'apliqués aquest principi, caldria definir que s'entén per distribuir equitativament.
Propostes d'actuació
Actualment existeixen diferències importants en termes de recursos per habitant entre els municipis de l'RMB. Això provoca que els serveis que rep la ciutadania per part de l'administració local puguin ser diferents en funció del seu municipi de residència i de treball. També l'esforç fiscal que realitzen actualment els ciutadans varia en funció del seu lloc de residència i treball. Davant d'aquesta situació, es planteja la necessitat d'establir mecanismes de finançament compartit per a polítiques d'abast metropolità, que tinguin en compte el principi d'equitat, i contribueixin així a reduir les desigualtats territorials. Si bé l'impacte que l'actuació de l'RMB tingui sobre la desigualtat territorial dependrà, en bona mesura, de la utilització d'aquests recursos, les qüestions plantejades en el punt anterior contribuiran a establir un mecanisme de finançament que contribueixi a reduir les desigualtats existents. Per tant, es planteja el repte d'aconseguir establir un mecanisme de finançament cooperatiu dels serveis, que tingui en compte la capacitat fiscal dels municipis que es beneficien d'aquests serveis.
Per tal de poder valorar la capacitat fiscal dels municipis, també seria rellevant poder comptar amb una valoració homogènia de les seves bases imposables. Així, s'hauria de millorar la informació sobre les bases imposables dels seus principals impostos (IBI, IVTM, IAE) i s'haurien d'actualitzar els valors cadastrals de tots els municipis simultàniament, i amb criteris homogenis.
Finalment, tal com s'ha mostrat al llarg del document, abans d'establir un mecanisme adequat de finançament conjunt de les polítiques d'abast metropolità, és necessari determinar quines són aquestes polítiques i la seva tipologia, quin és el seu abast territorial i quins han de ser els agents implicats en la seva provisió.
[1] Aquests municipis són Barcelona, Badalona, Castelldefels, Cornellà, Esplugues, Gavà, L'Hospitalet de Llobregat, Les Botigues de Sitges, Molins de Rei, Montcada i Reixac, Montgat, Pallejà, Papiol, Prat de Llobregat, Ripollet, St. Adrià de Besòs, St. Boi de Llobregat, St. Cugat del Vallès, St. Climent de Llobregat, St. Feliu de Llobregat, St. Joan Despí, St. Just Desvern, St. Vicenç dels Horts, Sta. Coloma de Cervelló, Sta. Coloma de Gramenet, Cerdanyola, Tiana i Viladecans.
[2] Per a la delimitació geogràfica del Pla Director sí que es van realitzar estudis, però basats en estàndards urbanístics més que de relacions funcionals entre municipis (Romaguera i Dot, 1972). Així mateix, la divisió per comarques es va establir a través de les Lleis d'Organització Territorial de l'any 1987, que van recuperar (amb lleugeres modificacions) la divisió establerta 50 anys enrere en base al mapa proposat per la Ponència per a la Divisió Territorial de Catalunya (1932), que va elaborar un estudi exhaustiu de les àrees de mercat a Catalunya amb l'objectiu de crear una divisió territorial que respongués a la realitat funcional del territori. L'estudi es va basar en els resultats obtinguts a partir d'una enquesta, en la qual es preguntava a cada ajuntament a quina comarca creia que pertanyia el seu poble i a on anaven principalment al mercat. A partir de les respostes obtingudes de l'enquesta es va crear un mapa comarcal, amb 118 comarques, i un mapa d'àrees de mercat, amb 87 àrees de mercat. Ara bé, en el moment de l'elaboració d'aquell estudi s'entenia que les comarques havien de ser l'àmbit desconcentrat del Govern de la Generalitat, i no organitzacions de caràcter local, de manera que es va considerar que aquest nombre era excessiu, i el mapa finalment proposat tenia 38 comarques agrupades en 9 regions o vegueries. Per tant, aquesta divisió en comarques i vegueries no es corresponia amb l'estructura funcional que va resultar de l'estudi en aquell moment, i donada la gran transformació experimentada per l'economia i la societat catalanes durant els 50 anys transcorreguts des d'aleshores difícilment aquesta divisió reflectiria l'estructura de les relacions funcionals entre municipis dels anys 80.
[3] Concretament, el Pla Estratègic Metropolità de Barcelona (PEMB) és una associació privada sense ànim de lucre, promoguda per l'Ajuntament de Barcelona i l'AMB, que integra els 36 municipis que conformen l'àrea metropolitana de Barcelona i altres de l'RMB que s'hi estan adherint amb el nou procés estratègic. El PEMB va ser creat per identificar i promoure estratègies de suport al desenvolupament econòmic i social de l'àrea metropolitana. Això implica, d'una banda, estudiar i identificar potencialitats -ja sigui en activitats tradicionals o emergents- i, de l'altra, preveure problemes i avançar solucions.
[4] En aquest moment (octubre de 2021), el pla està en ple procés d'elaboració col·laborativa i s'han integrat en el nou procés del PEMB els municipis de l'RMB (sense incloure els municipis que ara formen part de la comarca del Moianès) i els municipis de la comarca del Baix Penedès.
Les opinions dels autors i les autores no representen necessàriament el posicionament del PEMB.